I SA/Rz 1023/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.S. (dalej: wnioskodawca/beneficjent/skarżący) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 10 listopada 2021 r. nr 9009-2021-002487 (znak 0183-65100-0183-00000074/15/19) w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2019. Utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z 27 lipca 2021 r. nr 0183-2021-007034, którą przyznano wnioskodawcy płatność w łącznej wysokości [...] zł, w tym: 1. w wariancie 4.11 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza w wysokości 2 014,08 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożono sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych, 2. w wariancie 4.5 - Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a ponadto ustalono obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię 1) do wariantu 4.11 – podjętym 15 marca 2015 r. na pow. 19,09 ha, 2 )do wariantu 4.5 – podjętym 15 marca 2016 r. na pow. 1,96 zł. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek o: 1) płatności bezpośrednie; 2) płatności ONW; 3) płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne, zgłoszono 15 maja 2019 r. Do wniosków dołączone były materiały graficzne. W dniach 19 marca - 14 kwietnia 2020 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono metodą inspekcji terenowej kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki z kontroli udokumentowano w raporcie nr 9009-0000007633/20, który doręczono wnioskodawcy i do którego zgłosił zastrzeżenia. W sprawie na wcześniejszym etapie procedowania dwukrotnie wydano decyzje w pierwszej instancji (25 czerwca 2020 r. i 21 grudnia 2020 r.), które były uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia (decyzje organu odwoławczego z 15 września 2020 r. i 12 marca 2021 r.). W uzasadnieniu decyzji z 27 lipca 2021 r. podano, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, co do której wniosek został rozpatrzony, wynosiła 5,21 ha. Działki te zadeklarowano do dwóch płatności w wariancie 4.11 i 4.5. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana oraz stwierdzona w wariancie 4.11 wyniosła 3,25 ha. Natomiast w wariancie 4.5 powierzchnia deklarowana wynosiła 1,96 ha, a stwierdzona 1,74 ha. Stwierdzono, że realizując zobowiązanie R-Ś-K rolnik jest obowiązany przestrzegać wymagań określonych w przepisach odrębnych dla poszczególnych pakietów i ich wariantów. W czasie kontroli stwierdzono, że odnośnie do wariantu 4.11 nie przestrzegano wymogów określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zakresie R_4_ll_5 – pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej. Dlatego płatność w ramach wariantu 4.11 pomniejszono o 72,42 zł. Odnośnie do wariantu 4.5 stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności (1,74 ha) okazała się mniejsza od zadeklarowanej (1,96 ha) z powodu wykluczenia z działki "AP1" (nr ewid. [...] ) pow. 0,22 ha. Procentowa różnica wyniosła 12,64%, co w świetle art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 obligowało do pomniejszenia przyznanej pomocy. Organ zaznaczył, że podjęte 15 marca 2015 r. zobowiązanie w wariancie 4.11 na pow. 19,09 ha, które w 2016 r. zostało zmniejszone do pow. 3,25 ha, zostanie zakończone 14 marca 2020 r. W odwołaniu, skierowanym zasadniczo na kwestie wykluczenia z płatności części działki [...] na działce nr ewid. [...] o pow. 0,22 ha, stwierdzonej kary oraz realizacji wariantu 4.11 na obszarze o pow. 19,09 ha, zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego, nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia dokumentów zgromadzonych z rażącym naruszeniem prawa i pominięcie wniosków dowodowych strony oraz udziału odwołującego się w istotnych elementach postępowania. Zarzucono, że nie odniesiono się do formułowanych w toku postępowania zarzutów do raportu z kontroli z 2020 r. oraz pozbawiono go prawa do wypowiedzenia się na temat zgromadzonych dowodów. Podniósł odwołujący się, że w kampanii 2015 r., jeszcze przed zakończeniem pierwszego roku programu 4.11 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków, wycofał z programu rolno-środowiskowego działkę [...] (nr ewid. [...] o pow. 15,84 ha), ograniczając go do dwóch działek nr [...] i [...] o pow. łącznej 3,25 ha. W kolejnych latach działki nr [...] do płatności w pakiecie 4.11 nie zgłaszał. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że w 2015 r. podjął się realizacji zobowiązania pięcioletniego na pow. 19,09 ha. Nie może zatem zwrócić kwot, których wcześniej nie otrzymał. W ocenie beneficjenta przesądzające znaczenie dla kwestii wykluczenia z płatności działki [...] miała definicja kwalifikującego się hektara w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r., a także obszaru zatwierdzonego w rozumieniu rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Do obszarów tych można zaliczyć m.in. rowy do 2 m szerokości, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone z obrębie działki rolnej i pasy zadrzewione oraz inne, o których mowa w art. 9 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Wnioskodawca podkreślił, że ww. przepisy te działkę rolną zawierającą rozrzucone drzewa także uznają za kwalifikujący się obszar. Zdaniem wnioskodawcy obszar wykluczony kwalifikował się do płatności. Kontrola, jaka została przeprowadzona na działce 2 kwietnia 2020 r., pozostawia wiele wątpliwości co do rzetelności, ponieważ jej wyniki (zdjęcia i szkice) nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Beneficjent wskazał, że wykonane przez niego w grudniu 2020 r. zdjęcia wprawdzie nie odzwierciedlają w pełni stanu z kwietnia 2020 r., ale w zakresie stałych elementów krajobrazu stan ten nie uległ w tym okresie zmianom. Teren działki [...] nie był kwestionowany w latach 2015-2018, a zakwestionowane części działki nie są zadrzewione lub zakrzaczone, co potwierdzają wykonane zdjęcia podczas kontroli 2 kwietnia 2020 r.. Pojedyncze drzewa znajdują się na terenie wyłączonym z płatności przez samego rolnika. Nie wykazano też, aby działka ta była w użytkowaniu innego rolnika. Zdaniem wnioskodawcy dokumentacja organu nie potwierdza zatem stanu faktycznego. Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę wyrażoną w uzasadnieniu. Organ odwoławczy zaznaczył, że warunki przyznawania przedmiotowej płatności określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Powierzchnią uprawnioną do płatności jest maksymalny obszar kwalifikowany. Weryfikacji powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku dokonuje się przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. W gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę terenową, udokumentowaną protokołem nr 9009-00000007633/20, która wykazała nieprawidłowość na działce [...] .Na składającej się na nią działce nr ewid. [...] o pow. 1,46 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo na obszarze 1,25 ha. Na powierzchni 0,21 ha stwierdzono występowanie zakrzaczeń i zadrzewień (kod nieprawidłowości DR13+), co dokumentują zdjęcia od nr 826 do nr 841. Nie był to zatem trwały użytek zielony zgodnie ze złożoną deklaracją w wariancie 4.5. Łącznie powierzchnia wykluczona wyniosła 0,22 ha, ponieważ na pow. 0,01 ha we wschodniej części działki znajdował się teren zadrzewiony i nie stanowił trwałego użytku zielonego, przez co nie mógł zostać objęty płatnością w roku 2019 w ramach tego wariantu. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 12,64 % (1,74 ha zamiast 1,96 ha). Z kolei w wariancie 4.11 stwierdzono, że rolnik na działce nr ewid. [...] nie przestrzega wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, dlatego zastosowano kod nieprawidłowości R_4_11_5. Powierzchnia nieskoszona wynosiła 0,26 ha, co stanowiło 13,83 % udziału powierzchni nieskoszonej. Natomiast powierzchnia zadeklarowana działki w tym wariancie odpowiadała stwierdzonej i wynosiła 3,25 ha. Wobec tego płatność pomniejszono przy uwzględnieniu § 33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, a przy uwzględnieniu § 34a postanowiono o zwrocie płatności. Uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w § 33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego stwierdzono na pow. 1,88 ha. Płatność w ramach wariantu 4.5 wyniosła [...] zł, a pomniejszenie [...] zł. Płatność w ramach wariantu 4.11 wyniosła [...] zł, a pomniejszenie z tytułu nieprawidłowości R_4_11_5 wyniosło 72,42 zł. Kwota nałożonych sankcji za nieprzestrzeganie zobowiązania wieloletniego wyniosła łącznie 88,47 zł. Łączna wartość przyznanej płatności na rok 2019 wyniosła [...] zł. Zarzuty odwołania oceniono jako niezasadne. Zaznaczono, że wyniki kontroli terenowej potwierdzają powyższe ustalenia. Wykonany szkic obrazuje kontrolowaną działkę i umożliwia jej weryfikację przez pryzmat załącznika graficznego do wniosku. Termin utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej nie jest dowolny, lecz określają go przepisy rozporządzenia. Na deklarowanym terenie musi nastąpić koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, nie wcześniej niż w dniu 15 czerwca i nie później niż w dniu 30 września roku złożenia wniosku. Zdjęcia przedłożone przez stronę nie zostały opatrzone żadnymi danymi, takimi jak data i miejsce wykonania. W skardze, domagając się uchylenia wydanej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie: - art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. ), dalej: k.p.a., poprzez brak należytego rozstrzygnięcia wnioskowanych środków dowodowych, - art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności związanych z prawem do wykluczenia z płatności części działki ewid. [...] i umorzenie postępowania w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej, - art. 75 § 1 w zw. z art. 134 i 129 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie wszelkich dowodów mających istotne znaczenie do ustalenia prawdy materialnej i nieprzeprowadzenie w żadnym zakresie weryfikacji materiału dowodowego, - art. 7, art. 77, art. 234, art. 129 § 2, art. 238 § 1 w zw. z art. 227 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem wniosku z 15 maja 2019 r. ze stanem faktycznym, - art. 26 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 12 u.w.r.o.w. poprzez niewłaściwą interpretację, - art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez pominięcie i nierozstrzygnięcie zarzutów do kontroli z 2020 r. i dokumentów złożonych jako dowody z odwołaniami na wcześniejszych etapach postępowania, czym naruszono także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. poprzez dowolne ustalenie terminów utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej i przyjęcie jako rozstrzygające w sprawie raport z kontroli z kwietnia 2020 r. do płatności z 2019 r., - art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt. oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 12 ustawy o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020, poprzez niewłaściwą interpretację, - błędną interpretację art. 28 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, - błędną interpretację rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020", - § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 przez przyjęcie, że rolnik nie był w posiadaniu części gruntów rolnych zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że 15 maja 2019 r., w piątym roku pięcioletniego zobowiązania, jako rolnik zadeklarował do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej identyczne zobowiązania, jak w roku 2015 (wariant 4.11 na działkach nr [...] i [...] o pow. 3,25 ha oraz wariant 4.5 na działkach [...] i [...] o pow. 1,96 ha). Kontrola w marcu 2020 r. została przeprowadzona bez jego udziału, a miała ona dotyczyć stanu działek z roku 2019. Zgłosił szereg zastrzeżeń do wyników kontroli, ale przedłożone przez niego dowody i wyjaśnienia nie zostały uwzględnione. Kontrolę przeprowadzono nierzetelnie, bez jego udziału. Kwestie sporne dotyczyły kwalifikowalności działki [...] Nie przyjmował jednak zobowiązania na pow. 19,09 ha, ponieważ jeszcze w 2015 r. wycofał z płatności do wariantu 4.11 działkę [...] nr ewid. [...] , o pow. 15,84 ha. Działka [...] jest utrzymywana w dobrej kulturze rolne; jest to łąka. Zdjęcia podczas kontroli wykonano w niewłaściwy sposób. Nie wskazano, które z powołanych 15 zdjęć obrazuje część działki nr 839, która jest zakrzaczona lub zadrzewiona. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Podkreślił, że brak jest podstaw do uznania, że zastosowany do działki [...] kod nieprawidłowości nie został przypisany prawidłowo. Składany przez rolnika materiał dowodowy nie został pominięty. Wykazano, że na pow. 0,22 ha działki [...] (nr ewid. [...] ) znajdują się zadrzewienia i zakrzaczenia, a obszar ten nie stanowi trwałego użytku zielonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, albowiem przy jej wydawaniu organ uchybił przepisom prawa procesowego, w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Trzeba w tym miejscu podkreślić, że organ zobowiązany jest do dokonania wnikliwej analizy, oceny dowodów, także przeciwstawnych i swoją swobodną ocenę winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami w orzecznictwie i doktrynie, na gruncie art. 80 k.p.a., organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności sprawy, wyjaśnienie dlaczego organ dał wiarę jednym dowodom a innym nie, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak stanowi norma art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustaleń stanu faktycznego organ dokonuje bezpośrednio w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także na podstawie domniemań faktycznych i prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2003, s. 208). Ogólnie ujmując, ocena ta polega na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania, a w szczególności do wszystkich dowodów. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie odniósł się do obszernych zastrzeżeń skarżącego zawartych w złożonym przez niego odwołaniu oraz we wcześniejszym piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2020 r. a także obszernej dokumentacji zdjęciowej. Poza tym ogólnikowym stwierdzeniem odnośnie nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni uprawniającej do przyznania płatności organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności dotyczących poczynionych w sprawie ustaleń a przede wszystkim do obszernej dokumentacji fotograficznej skarżącego, wykonanej w dniu 30 grudnia 2020 r. Zdaniem Sądu, powyższe potwierdza, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podjął zaskarżoną decyzję nie rozstrzygając ponownie sprawy w jej całokształcie jako instancja merytoryczna. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, realizowana jest poprzez odwołanie, które skutecznie wniesione gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Treść art. 138 K.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi. Istotne przy tym jest, że wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie "na nowo" sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreślono, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP z 1989 r., z. 8). Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję naruszył prawo we wskazanym wyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania weryfikując obszar uprawniający do przyznania płatności nie odniósł się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz zbagatelizował jego wnioski dowodowe. Już w odwołaniu z dnia 6 sierpnia 2021 r. od decyzji z dnia 27 lipca 2021 r. Rolnik podniósł, że organ I instancji nie odniósł się do jego merytorycznych zarzutów, które wskazał w pismach do niego składanych ( m.in. z dnia 22 grudnia 2020 r. ) a także podnoszonych we wcześniejszych odwołaniach ( sprawa była wcześniej przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez organ II instancji ). Powołał się na złożone wcześniej pismo i domagał się rozpatrzenia przedstawionych tam wniosków i argumentów. Jednocześnie w uzasadnieniu odwołania zawarł wiele fotografii wykonanych zarówno przez inspektorów sporządzających protokół kontroli, jak i przez Niego na okoliczność stanu działek podlegających dopłatom. W szczególności przedstawił argumentację co do faktów wynikających ze zdjęć wykonanych przez inspektorów, a także poprzez zamieszczenie swoich zdjęć starał się dowieść, że ustalenia organu I instancji nie są prawidłowe. W szczególności , tytułem jedynie egzemplifikacji sąd przedstawi kilka zdjęć zawartych w odwołaniu i ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. I tak na zdjęciach zamieszczonych na k. 15 odwołania ( sporządzonych przez inspektorów i samego skarżącego ) stara się wykazać, że granica pomiędzy obszarem użytkowanym rolniczo i działka sąsiednia przebiega inaczej niż ustalili to kontrolujący, a tym samym brak jest podstaw do zmniejszania płatności. Podobne wnioski przedstawia na zdjęciach z karty 16 do 22. Na karcie 27 przedstawia zdjęcia, które poddaje innej interpretacji niż uczynili do kontrolujący w zakresie użytkowania rolniczego działki. Ogółem skarżący przedstawił kilkadziesiąt zdjęć mających wykazać, że decyzja organu I instancji bazuje na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych. Argumentacja odnosząca się do tych zdjęć powinna być przedmiotem wnikliwych rozważań organu Ii instancji jako ocena dowodów i kontrola ustaleń faktycznych organu I instancji na podstawie tych dowodów dokonana. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził natomiast tylko lakonicznie ,że te argumenty były już przedmiotem odpowiedzi jakiej skarżącemu udzielił organ I instancji. Takie sformułowanie nie czynu zadość wymogom postępowania odwoławczego, gdzie organ musi odnieść się do wszelkich zarzutów stawianych rozstrzygnięciu. Nie stanowi o wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Taki sposób przeprowadzenia postepowania odwoławczego uniemożliwia sądowi kontrolę zgodności z prawem orzeczenia organu. Brak jest bowiem jego stanowiska co do istotnych argumentów podnoszonych przez skarżącego w środku odwoławczym. Sad nie może zastąpić organów ocenie tych, kwestionowanych przez skarżącego, dowodów. Rolą sądu jest bowiem nie tyle ocena dowodów, co ocena prawidłowości oceny dowodów dokonanej przez organ. W sytuacji, gdy taka ocena nie została wyartykułowana jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest uchylenie zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej konieczne, że w skardze Rolnik zasadniczo powtórzył nie rozpatrzona przez organ argumentację. Przy rozpoznaniu sprawy organ winien ocenić i odnieść się do powyższych okoliczności. Tymczasem zaskarżona decyzja - poza wspomnianym wyżej ogólnikowym stwierdzeniem - została wydana z pominięciem tego typu analizy. Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ Agencji nadal zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznał za udowodnione i dowody na których się oparł, co oczywiście zawiera także obowiązek przedstawienia tych dowodów stronie, a także sądowi administracyjnemu, na wypadek uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej przez stronę. Reasumując należy więc stwierdzić, że organ odwoławczy nie dokonał oceny materiału dowodowego w powiązaniu z okolicznościami oraz twierdzeniami skarżącego, dopuścił się w prowadzonym postępowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, które uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji. W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, wszechstronnie rozpatrzy zgromadzony materiał dowodowy, także przez pryzmat twierdzeń skarżącego, czemu da wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.