I OSK 1656/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 808/21 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr SKO.4130.29.21 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 808/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr SKO.4130.29.21 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia opłaty adiacenckiej stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia w całości. Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 391 § 1 k.p.a. Innymi słowy, nie jest wystarczającym podpisanie (nawet przez wszystkich członków składu orzekającego Kolegium) samego pisma przewodniego, do którego dołączony jest plik zawierający postanowienie czy decyzję, który to plik nie jest podpisany podpisem elektronicznym. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w zw. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a."), wskutek wadliwego przyjęcia, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób rażący, ponieważ wydał je organ odwoławczy orzekający w drugiej instancji rozstrzygając o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym od nieistniejącego postanowienia (projektu postanowienia), podczas gdy postanowienie Kolegium z dnia 1 lipca 2021 r., znak: SKO.4130.28.21, o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 24 marca 2020r., znak: SKO.4130.5.20, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 4 lutego 2020 r., znak: WU-G.3134.02.1.2019/2020, w przedmiocie opłaty adiacenckiej, wysłane do skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP, zawierało wszystkie obligatoryjne elementy wymagane przez art. 124 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia), w tym kwalifikowane podpisy elektroniczne członków składu orzekającego Kolegium, a co za tym idzie, zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 7 lipca 2021 r. i weszło do obrotu prawnego, b) art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 344, dalej "u.ś.u.d.e."), w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że podpisanie przez członków składu orzekającego samorządowego kolegium odwoławczego pisma ogólnego wysyłanego do strony postępowania za pośrednictwem platformy ePUAP wraz z załącznikiem zawierającym postanowienie w formie dokumentu elektronicznego (plik PDF) nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej. 2) Na wypadek nie uwzględnienia zarzutów z pkt 1, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez dokonanie sądowej kontroli postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 5 sierpnia 2021 r., znak: SKO.4130.29.21, które, przy uznaniu za słuszny poglądu prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku, nie zostało skutecznie doręczone skarżącemu, a zatem należało przyjąć, że skarga na to postanowienie została wniesiona przedwcześnie i powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skarga kasacyjna została wyłącznie oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim odnieść się do istoty sporu, a więc oceny, czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 1 lipca 2021r. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że elementy wymagane do tego aby uznać dany dokument za postanowienie, stanowi art. 124 § 1 k.p.a.(w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia). I tak postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Ponadto powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Zatem wśród wymaganych elementów postanowienia wymieniony został podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Pisma w formie dokumentu elektronicznego powinny spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, dlatego istotne jest ustalenie w jaki sposób została podpisana decyzja oraz czy prawidłowo została doręczona. Strona ma bowiem prawo otrzymać egzemplarz decyzji stanowiącej jej oryginał, a wymóg ten będzie spełniony - w razie wybrania kanału komunikacji elektronicznej- tylko w razie przesłania decyzji opatrzonej podpisem elektronicznym. W aktach sprawy znajduje się egzemplarz postanowienia z 1 lipca 2021 r. w wersji tradycyjnej, opatrzony własnoręcznymi podpisami składu orzekającego Kolegium oraz dokument "UPP" (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia) świadczący o doręczeniu ww. postanowienia za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jednakże w aktach nie ma dowodu świadczącego o tym, że ww. postanowienie było podpisane elektronicznie obok podpisania jej tradycyjnie (własnoręcznie). Wprawdzie Kolegium sporządziło 2 lipca 2021 r. dokument elektroniczny, zawierający załącznik w formie pliku pdf z treścią ww. postanowienia, jednak tylko on został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym członków składu orzekającego. Natomiast sam załącznik w formie pliku pdf z treścią zaskarżonego postanowienia, nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Oznacza to, że organ dokonując doręczenia za pomocą ePUAP nie dochował wymogu przesłania postanowienia z 1 lipca 2021 r. opatrzonego podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (przepis ten na podstawie odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. ma zastosowanie do postanowień), decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. sygn. akt I OSK 966/15 ( te i przywołane poniżej orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), ustawodawca w powyższym przepisie przesądził, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co - jak już wyżej wskazano - należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Odwzorowanie treści decyzji w formie pdf, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznych. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39¹ § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia wynika, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny. Tego warunku nie spełnia bowiem podpisanie załącznika PDF z treścią decyzji, w ramach pisma ogólnego przesłanego jako dokument elektroniczny. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w tym zakresie argumentację wyrażoną w uchwale siedmiu sędziów z 6 grudnia 2021 r. (sygn. akt I FPS 2/21), która wprawdzie dotyczy zagadnienia związanego z podpisywaniem załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednak przywołane w jej uzasadnieniu ogólne rozważania w tej kwestii można odnieść również do zasad doręczania dokumentów elektronicznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W powołanej uchwale NSA odniósł się m.in. do kwestii technicznych, które przemawiają za stanowiskiem, że dla podpisania pisma stanowiącego załącznik do podpisanego formularza pisma ogólnego, w ramach profilu zaufanego ePUAP, konieczne jest odrębne podpisanie tego załącznika. Jak wskazał NSA, podpis, jakim opatruje się pismo ogólne, jest to tak zwany podpis otoczony (wewnętrzny) w formacie XAdES, co oznacza, że sporządzony za pomocą wskazanych formularzy, podpisany plik jest w formacie XML, a podpis znajduje się wewnątrz tego pliku. Podpis taki, mimo że znajduje się wewnątrz podpisanego pliku XML obejmuje jednocześnie nie tylko treść pliku XML, w którym się znajduje, ale dodatkowo także treść wszystkich załączonych do tego pliku załączników znajdujących się w odrębnych plikach, jeżeli zostały dołączone do pisma ogólnego za pomocą wskazanych usług. Zastosowane na ePUAP rozwiązanie technologiczne (pozwalające objąć podpisem zaufanym, wpisanym do wewnątrz pliku XML pliki załączone do pisma ogólnego) nie wynika wprost z przepisów prawa, ale z norm technicznych określających strukturę podpisu w formacie XAdES wydanych przez Europejski Instytut Norm Telekomunikacyjnych (ETSI). Podpis zaufany zgodnie z ustawą o informatyzacji to podpis, którego autentyczność i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do spraw informatyzacji. Do zapewnienia tej integralności zastosowano zaawansowaną pieczęć elektroniczną weryfikowaną za pomocą kwalifikowanego certyfikatu pieczęci elektronicznej. Zatem mając na względzie zasady wnoszenia pism za pośrednictwem platformy ePUAP, zarówno pismo ogólne, jak i załączoną do niego skargę (tu: decyzję) można uznać za podpisane podpisem zaufanym jedynie w znaczeniu technicznym, co potwierdza instrukcja do tej platformy. Nie oznacza to jednak, że mamy do czynienia z dokumentami elektronicznymi zawierającymi prawnie skuteczny podpis. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że wyodrębnienie pliku załącznika z dokumentu XML pozbawia ten załącznik waloru podpisanego dokumentu elektronicznego. Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji - jest wadą istotną - prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji (postanowienia). Zauważyć należy, że rażące, kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także naruszenia przepisów kompetencyjnych oraz procesowych, co podważa byt prawny decyzji jako aktu administracyjnego ciężko wadliwego. Jako przykład rażącego naruszenia przepisów procesowych podaje się w doktrynie m.in. wydanie decyzji odwoławczej bez odwołania strony (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 8). Podobnie należy ocenić rozpoznanie odwołania od decyzji (postanowienia), które nie weszło do obrotu prawnego. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Z akt sprawy wynika bowiem, że R. P. nie doręczono postanowienia podpisanego prawidłowo w formie elektronicznej, bowiem doręczono mu wyłącznie plik z postanowieniem w formie PDF, a nie wymaganej XML. Z akt sprawy nie wynika również aby zaskarżone postanowienie zostało doręczone w formie papierowej za pośrednictwem operatora publicznego. W świetle poczynionych rozważań, nie może budzić wątpliwości, że zaskarżone postanowienie z 1 lipca 2021 r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd I instancji prawidłowo to zauważył. Za niezasadny należy też uznać zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi tj. naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez dokonanie sądowej kontroli postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 5 sierpnia 2021 r., które, przy uznaniu za słuszny poglądu prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku, nie zostało skutecznie doręczone skarżącemu, a zatem należało przyjąć, że skarga na to postanowienie została wniesiona przedwcześnie i powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., W kontekście tego zarzutu podstawowe znaczenie ma to, że R. P. jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie SKO z 5 sierpnia 2021 r. Uprawnienie to wynika z art. 50 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego naruszonego przez działanie niezgodne z prawem (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3224/17). Istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu kontroli sądowej ma treść art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek usunięcia z obrotu wadliwej decyzji (postanowienia) niezależnie od tego, czy zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione. Jednym z elementów kontroli sądowej jest ocena prawidłowości czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego (np. w zakresie doręczeń). Dokonanie takiej kontroli przez sąd administracyjny i stwierdzenie wadliwości postępowania w zakresie doręczeń (jak to w miało miejsce w przedmiotowej sprawie) w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z przyczyn wskazanych w zaskarżonym wyroku. Powyższa okoliczność nie może mieć jednak wpływu na pierwotne prawo strony do zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu. Strona ma bowiem prawo do pełnej kontroli kwestionowanego orzeczenia, zatem także w zakresie prawidłowości procedury stosowanej przez organy administracji. Natomiast przyjęcie stanowiska skarżącego odnośnie dopuszczalności wniesionej skargi, mogłoby hipotetycznie doprowadzić do takiej sytuacji, że dotknięte ww. wadami procesowymi postanowienie, nie mogłoby być nigdy poddane kontroli sądowej, gdyby organ dokonywał tego doręczenia przez cały czas w sposób wadliwy, opisany wcześniej. Z powyższych względów należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania za bezzasadne. Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258- 261 p.p.s.a.