I GSK 1742/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1778/21 w sprawie ze skargi F. [...] Sp. z o.o. w G. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z dnia 10 października 2021 r. nr RF-3010-654/JW/2021 w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach na rzecz F. [...] Sp. z o.o. w G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1778/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżony przez F. sp. z o. o. w Gliwicach akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z 10 października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków na ochronę miejsc pracy. Wyrok ten został zaskarżony przez organ w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 1a ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1291) – zwanego dalej "rozporządzeniem" w związku z art. 15ggb ust. 1 i art. 15gga ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą COVID" poprzez błędne przyjęcie, że skarżący spełnia warunki konieczne do otrzymania dofinansowania na podstawie § 1a ust. 1 rozporządzenia, mimo że według danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. nie prowadził jako przeważającej działalności gospodarczej, działalności oznaczonej kodem PKD 49.39, a rodzaj działalności oznaczonej w tym rejestrze jako przeważającej nie mieścił się w katalogu określonym w § 1a ust. 1 rozporządzenia. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 1a ust. 2 rozporządzenia skarżący oparł na błędnym przyjęciu, że oznaczenie prowadzonej działalności według PKD jako przeważającej w rejestrze REGON nie może stanowić kryterium przyznania dofinansowania, a organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe i ustalić rzeczywisty rodzaj tej działalności, faktycznie prowadzonej, podczas gdy z tego przepisu wynika, że oceny dokonuje się na podstawie danych PKD na dzień 31 marca 2021 r. i jest to jedyne prawnie znaczące kryterium. Organ odwołał się w tym zakresie do celów ustawy COVID i braku podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku wskazanym przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosił się "w szczególności" do art. 3 § 2, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 15gga ust. 11 i ust. 24 w związku z art. 15gga ust. 26 ustawy COVID poprzez błędne uznanie, że zaskarżona odmowa przyznania świadczeń przez organ jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, mimo że była wniesiona po terminie, który powinien być liczony od dnia otrzymania przez skarżącego pisma z 4 sierpnia 2021 r. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o "zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie w całości skargi" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczone do oceny tychże zarzutów. Przede wszystkim nieuzasadnione są te zarzuty skargi kasacyjnej, które oparte były o twierdzenia o niedopuszczalności i nieterminowości wniesionej skargi. Zagadnienie kwalifikacji prawnej odmowy przyznania środków na ochronę miejsc pracy było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21, LEX nr 3205796). Współczesne procedury administracyjne bywają złożone w swej formie i postępowanie toczące się z wniosku o przyznanie środków na ochronę miejsc pracy do takich należy. Istotnie – w świetle art. 15gga ust. 11 ustawy COVID – pomoc jest udzielana na podstawie umowy, jednakże do jej zawarcia dochodzi na skutek oceny organu zasadności wniosku. Wynik tej oceny nie należy do sfery konsensualnych działań administracji, lecz polega na wyrażeniu woli zawarcia takiej umowy, to jest innego niż polegający na stosowaniu prawa aktu, wymienionego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości bowiem, że w tym zakresie działanie prawa nie polega na jego stosowaniu, znajdującego wyraz w decyzji administracyjnej, lecz na bezpośrednim działaniu normy prawnej, której wykonanie powierzono organowi administracji publicznej. Organ ten wypełniając obowiązki wynikające z art. 15gga ust. 1 i nast. ustawy COVID dokonuje oceny wniosku i na tej podstawie oświadcza wnioskodawcy o woli zawarcia umowy bądź jej braku. Tego rodzaju akt woli organu podlega kontroli sądowej. Z tego powodu zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15gga ust. 11 i ust. 24 w związku z art. 15gga ust. 26 ustawy COVID są nieuzasadnione. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nieterminowości skargi, to w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby podważyć stanowczą ocenę Sądu pierwszej instancji o tym, że skargę wniesiono przestrzegając obowiązującego w tym zakresie terminu. Skoro organ nie podjął próby zakwestionowania ustalenia, że termin ten rozpoczął bieg od 10 października 2020 r., to Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu czynić w tym zakresie ustaleń nie może. Z tego względu zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pozostaje nieuzasadniony. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów § 1a ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 15gga ust 1 i art. 15ggb ustawy COVID, dlatego że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela także pogląd o konieczności weryfikowania w postępowaniu z wniosku o przyznanie środków na ochronę miejsc pracy rzeczywistej, faktycznie prowadzonej działalności w prawnie znaczącym okresie, bez ograniczenia się jedynie do danych REGON. Wszechstronne stanowisko w tym zakresie wyrażono m. in. w wyroku NSA z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1242/22, LEX nr 3617044, przytaczającym przekonujące poglądy innych sądów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej o wyłączeniu obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu dokonanie koniecznych w tym zakresie ustaleń. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wnioski skargi kasacyjnej o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa procesowego. Przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie kompetencję sądu odwoławczego do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Wprost zmiana zaskarżonego orzeczenia – w odróżnieniu od wyroku sądu apelacyjnego w postępowaniu cywilnym – nie jest możliwa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.