I SA/Wa 1754/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Łukasz Trochym Protokolant referent stażysta Katarzyna Bińczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...][...] (dalej jako "skarżący"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału [...] i [...][...] Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Kierownika Wydziału [...] [...] dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] z [...] czerwca 1986 r. nr [...] i ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...][, nr [...], nr [...], nr [...] i nr [....] o łącznej pow. [...] m2. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Wydziału [...] i [...][...] Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] decyzją z [...] listopada 1985 r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", zezwolił na dokonanie podziału i jednocześnie zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], oś. [...], obręb [...], w wyniku którego powstały przedmiotowe działki wydzielone pod ulice. Następnie Kierownik Wydziału [....][...] dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] decyzją z [...] czerwca 1986 r. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości [...] zł za ww. działki, które przeszły na własność Państwa z uwagi na wydzielenie ich pod ulice. Dyrektor Wydziału [...] i [...][....] Urzędu Miasta [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] listopada 1986 r. uchylił w całości ww. decyzję z [...] czerwca 1986 r. i ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za przedmiotową nieruchomość. Skarżący pismem z [...] listopada 2012 r., doprecyzowanym w dniu [...] sierpnia 2013 r., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] listopada 1986 r. i wskazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób błędny, gdyż nie wzięto pod uwagę zmiany przeznaczenia gruntów, tylko uznano je za grunty rolne. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] listopada 1986 r., zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2468/16 oddalił skargę skarżącego na decyzję z [....] czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17 uchylił ww. wyrok z 27 stycznia 2017 r., decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił społeczne skutki naruszenia prawa wywołanego decyzją z [...] listopada 1986 r. Choć podzielił stanowisko, że niejednolitość wykładni przepisów będących podstawą orzekania organów administracyjnych nie powinna być oceniana jako rażące naruszenie prawa, to jednak uznał, że nie jest to argument wystarczający z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Sąd zauważył, że skarżący wskazywał, że w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [....] kwietnia 2012 r. i z [...] czerwca 2014 r., które stwierdzały nieważność decyzji Kierownika Wydziału [...][...] dla Wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] z [...] czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej za działki przejęte przez Państwo pod ulice. W ocenie Sądu, doszło zatem do sytuacji, w której w tożsamym stanie faktycznym i prawnym organ nadzoru wydał decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, choć w obrocie prawnym funkcjonowały ostateczne decyzje orangu wojewódzkiego stwierdzające nieważność innych, podobnych decyzji, co nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister decyzją z [....] czerwca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału [...] i [...][...] Urzędu Miasta [....][...] z [...] listopada 1986 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że cechą rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W niniejszym postępowaniu badaniu pod względem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. podlega decyzja z [...] listopada 1986 r., wydana na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej. Zasady ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowane zostały w art. 59 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z tą regulacją, odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustalano według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego (art. 59 ust. 1). Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględniało się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz melioracje (art. 59 ust. 2). Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 4 odszkodowanie powinno było uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji z [...] listopada 1986 r., przedmiotowa nieruchomość została zakwalifikowana jako nieruchomość rolna na podstawie ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania tej decyzji, do czasu podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały składu 7 sędziów w dniu 26 stycznia 1989 r. sygn. akt III AZP 15/88, w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do sposobu określenia charakteru gruntu w rozumieniu ustawy wywłaszczeniowej, jednak w przeważał pogląd, że decydujące znaczenie ma zapis w ewidencji gruntów. Dopiero w ww. uchwale, nie podzielając poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, Sąd Najwyższy dokonał wykładni art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w zakresie użytego w nim sformułowania "grunty rolne i leśne". W konsekwencji Sąd Najwyższy przyjął, że przy określaniu charakteru gruntu należy posłużyć się kryteriami cywilnoprawnymi z Kodeksu cywilnego i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1964 r." Skoro przepis ust. 2 § 1 rozporządzenia 1964 r. określa, kiedy nieruchomość rolna traci taki charakter, po tej dacie należy za tę nieruchomość ustalić odszkodowanie, jak za grunt budowlany. Ponadto, jak zauważył Sąd Najwyższy, prawidłowość przyjętej wykładni art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej znalazła potwierdzenie w zmianie przepisów rozporządzenia z 1964 r. wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1988 r. (Dz. U. Nr 29, poz. 202). Minister zauważył jednak, że kontrolowana decyzja z [...] listopada 1986 r. została wydana przed podjęciem uchwały Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1989 r., a więc w czasie, gdy istniał spór, co do wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną orzeczenia. Opowiedzenie się zatem przez organ administracji za jednym z prezentowanych stanowisk, zgodnie z którym o rolniczym charakterze spornej nieruchomości przesądzało jej określenie w rejestrze gruntów, nie może być uznane jako rażące naruszenie prawa, uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister zauważył dalej, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r., że dokonał analizy przywoływanych przez ten Sąd decyzji Wojewody z [....] kwietnia 2012 r. i z [....] czerwca 2014 r., które stwierdzały nieważność decyzji Kierownika Wydziału [...][...] dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] z [...] czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej za działki sąsiadujące z działkami skarżącego. Zdaniem Sądu, w sprawie doszło bowiem do sytuacji, w której w tożsamym stanie faktycznym i prawnym Minister wydał decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, choć w obrocie prawnym funkcjonowały ostateczne decyzje orangu wojewódzkiego stwierdzające nieważność innych, podobnych decyzji, co nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa i z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Odnosząc się do powyższego Minister wskazał, że każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny, zaś organ prowadzący postępowanie nie jest związany rozstrzygnięciem zapadłym w innym stanie faktycznym. Jakkolwiek decyzje Wojewody z [...] kwietnia 2012 r. oraz z [...] czerwca 2014 r. stwierdzały nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej za działki przejęte przez Państwo pod ulice, to jednak w ocenie organu wojewódzkiego, przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji było błędne zastosowanie § 5 uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...]), nie zaś błędna kwalifikacja gruntu. Ponadto, w aktualnie prowadzonych postępowaniach dotyczących oceny legalności decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji nie stwierdzają nieważności decyzji odszkodowawczych w postępowaniach prowadzonych z innych wniosków, ze względu na niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne" oraz wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 zamiast § 6 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r. W tej sytuacji w ocenie Ministra, dwa rozstrzygnięcia Wojewody stwierdzające nieważność decyzji odszkodowawczych, w których przyjęto jedną z możliwych interpretacji obowiązujących ówcześnie przepisów, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się z kolei do kwestii wysokości odszkodowania, organ wskazał, że podstawą jego ustalenia w niniejszej sprawie był szacunek z [...] października 1986 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego inż. [....][...] na potrzeby postępowania odwoławczego od decyzji z [...] czerwca 1986 r. Z treści ww. dokumentu wynika, że rodzaj i klasę gruntu przyjęto w oparciu o wypis z ewidencji gruntów i budynków, natomiast stawkę podstawową 1 m2 gruntu ustalono na podstawie zasad określonych w § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r., w 15-krotnej wysokości ustalonej dla gruntu ornego w klasie IVB i V, podwyższonego następnie o 50% z tytułu położenia gruntów w mieście. Ponadto wskazano, że wyliczone odszkodowanie odpowiada przeciętnym cenom aktualnie kształtującym się w obrocie na danym terenie, co rzeczoznawca ustalił analizując ceny zbytu gruntów z tego terenu. Minister podkreślił, że szacunek będący podstawą przyznania odszkodowania został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem osobę do tego uprawnioną, posiadającą wiedzę specjalistyczną, opierającą się na ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Nie ma zatem podstaw, by podważać prawidłowość wysokości odszkodowania przyznanego decyzją z [...] listopada 1986 r. Co więcej, jak wynika ze znajdującej się w aktach notatki służbowej, sporządzonej w dniu [...] listopada 1986 r., skarżący miał możliwość, przed wydaniem kwestionowanej decyzji, zapoznania się z elaboratem szacunkowym oraz wypowiedzenia się co do kwestii odszkodowania. Jednocześnie, w ocenie Ministra, argumentacja organów wojewódzkich zawarta w przytoczonych przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzjach z [...] kwietnia 2012 r. i z [...] czerwca 2014 r., jakoby w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć § 6 uchwały, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bowiem nie można pomijać faktu, że we wszystkich sprawach administracyjnych prowadzonych przez Ministra w trybie nadzorczym, jak i odwoławczym, których przedmiotem była ocena decyzji odszkodowawczych wydanych przez Kierownika Wydziału [...] i [...][...][...] dla wszystkich dzielnic m. [...]-[...] w trybie art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, organ administracyjny przy ustaleniu odszkodowania stosował § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r. Przy czym brak było jakichkolwiek dokumentów (archiwalnych, opinii biegłych, interpretacji) podważających ustalenia ówcześnie orzekającego organu, który przy ustaleniu odszkodowania stosował ten przepis. Również w niniejszym postępowaniu brak jest argumentów pozwalających przyjąć, że ustalenie odszkodowania w oparciu o § 5 ww. uchwały było wadliwe. Co więcej, podstawą ustalenia odszkodowania był szacunek z [...] października 1986 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynika, że przy jego sporządzeniu zastosowanie znalazł § 5 uchwały z 30 grudnia 1985 r. Z Kolei kwestia ustalenia odszkodowania na podstawie § 6 ust. 1-2 tej uchwały była przedmiotem oceny organów odwoławczych w sprawach, w których strony kwestionowały zasadność zastosowania § 5 uchwały. Jak wynika z dołączonej do akt sprawy decyzji Dyrektora Wydziału [....] i [...][...] Urzędu Miasta [...] z [...] października 1986 r. nr [...] organ odwoławczy uznał za niezasadne oparcie rozstrzygnięcia na § 6 ust. 1-2 uchwały z 30 grudnia 1985 r., ponieważ odszkodowanie za grunty rolne, których łączny obszar przekracza 0,5 ha ustala się tak jak za grunty orne według obowiązującej w dniu orzekania ceny 1q żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez stawki szacunkowe 1 ha gruntów zaliczonych do odpowiedniej klasy w II okręgu podatkowym, określone w zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP nr 23, poz. 205, zm. i MP z 1985 r. nr 9, poz. 80), powiększone do piętnastokrotnej wysokości, a następnie jeszcze raz zwiększone o 50% z tytułu położenia gruntu w mieście. Minister podkreślił również, że skarżący nie wykazał, aby zastosowanie § 5 uchwały z 30 grudnia 1985 r., zamiast § 6, miało wpływ na przyznaną kwotę odszkodowania. Skarżący po podwyższeniu odszkodowania przez organ odwoławczy nie złożył przy tym skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił dopiero po 33 latach od wydania decyzji odszkodowawczej. Z powyższych przyczyn, w ocenie Ministra, nie można jednoznacznie stwierdzić, że w niniejszej sprawie orzekający wówczas organ administracyjny stosował błędną podstawę prawną dla ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 i § 6 uchwały z 30 grudnia 1985 r. nie mogą zaś prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1986 r. Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi bowiem naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów, Minister nie ma możliwości podważenia prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Nie doszło więc w tym zakresie do ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, a tylko takie mogłoby być brane pod uwagę podczas kontroli decyzji z [...] listopada 1986 r. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału [...] i [...][....] Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego winna skutkować uznaniem, że wydanie decyzji z [...] listopada 1986 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji powinno doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności; b) art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez pominięcie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17; c) art 8 K.p.a. w zw. z art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, polegające na wydaniu odmiennej decyzji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, prowadzeniu postępowania i rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem wymogu praworządności i sprawiedliwości, prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły oraz z naruszeniem ustawowych wymogów; d) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym niepoinformowania o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania; e) art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji; f) art. 7, art. 12, art. 35 § 1, § 2, § 3, art. 36 K.p.a. w zw. z art. 37 § 1 i art. 8 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach, nieuzasadnione przedłużanie terminów załatwienia sprawy oraz nieuprawnione odstąpienie od obowiązku informowania strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy; g) art 6 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ przepisów prawa w toku prowadzonego postępowania; 2. dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, skutkującej przyjęciem, że decyzja z [...] listopada 1986 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Za takowe należy uznać nieuzasadnione zignorowanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zwartych w wyroku z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17 w zakresie okoliczności, które winny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak podniósł bowiem Sąd, dla dokonania takiej oceny nie jest wystarczające ustalenie, czy naruszenie takie może wynikać z rozbieżnych wykładni prawa, ale konieczna jest także analiza tej okoliczności przez pryzmat art. 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji. Niestosując się do wytycznych Sądu organ naruszył również art. 153 p.p.s.a. Skarżący zaznaczył, że nie jest prawdą, że decyzje z [....] kwietnia 2012 r. i [...] czerwca 2014 r. dotyczące stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Kierownika Wydziału [...][...] dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] z [...] czerwca 1986 r. w odniesieniu do dwóch sąsiednich działek zapadły w innym stanie faktycznym. Jedyna różnica dotyczyła bowiem właścicieli tych działek, na co także zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej, Sąd wręcz podkreślił, że wszystkie trzy decyzje dotyczące odszkodowania zostały wydane w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Okoliczność ta jednak nie została rozważona i wzięta pod uwagę przez organ. Skarżący podniósł ponadto, że w niniejsze postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, bowiem organ przez wiele miesięcy nie podejmował żadnych czynności. W sprawie nie było natomiast konieczności gromadzenia obszernego materiału dowodowego, czy też prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Mimo tego organ dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, choć w żaden sposób nie zostało to uzasadnione, nie zostały spełnione także przesłanki ustawowe, powołano jedynie lakoniczne, sztampowe okoliczności. Co więcej, pomimo niedotrzymania zakreślonych terminów, organ nawet nie poinformował strony o ich kolejnym przedłużeniu, co narusza obowiązki ustawowe. Z uwagi na powyższe skarżący wystąpił ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, która jest rozpatrywana przez tutejszy Sąd (sygn. akt I SAB/Wa 256/19). Kolejne naruszenie dotyczy pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu poprzez możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Skarżący wskazał, że jak wynika z odpowiedzi na skargę złożoną w postępowaniu I SAB/Wa 256/19, organ wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o udzielenie informacji o innych podobnych postępowaniach prowadzonych przez ten organ, jednakże skarżący nie został poinformowany o tym, że dokumenty takie zostały przesłane, że może się z nimi zapoznać i wypowiedzieć się w ich przedmiocie. Powyższe naruszenia wskazują, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył także zasadę wynikającą z art. 6 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, że organ orzekający w niniejszej sprawie związany były wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2468/16 oraz wydane uprzednio w sprawie decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału [...] i [...][....] Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. uchylającej w całości decyzję Kierownika Wydziału [...][...] dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] z [...] czerwca 1986 r. i ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa nieruchomość. Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, choć podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że "rozstrzygnięcia organów administracji podjęte na podstawie przepisów, których wykładnia nie była jednolita, nie powinny być oceniane jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdy okaże się, że późniejsza praktyka rozumienia danego przepisu była odmienna – a tak stało się przecież z ocenianym art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniem nieruchomości", to jednak argument ten uznał w niniejszej sprawie za niewystarczający. Zdaniem Sądu, stoi temu na przeszkodzie zasada demokratycznego państwa prawa określona w art. 2 Konstytucji i stanowiąca jej odbicie w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa. Sąd zauważył bowiem, że skarżący od początku postępowania nieważnościowego wskazywał na ostateczne decyzje Wojewody z [...] kwietnia 2012 r. i z [...] czerwca 2014 r., które stwierdzały nieważność decyzji Kierownika Wydziału [.....][...] dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] z [...] czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania, w oparciu o art. 59 ust. 2 wywłaszczeniowej, za działki przejęte przez Państwo pod ulice na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy. Organ nadzoru w ww. sprawach przyjmował, że skoro grunty przejęte przez Państwo, za które ustalono odszkodowanie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, leżą na terenie objętym miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], a więc przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, to decyzje o ustaleniu odszkodowania nie spełniały wymogów ustawowych. Nie były to bowiem grunty rolne lub leśne. W konsekwencji Wojewoda uznawał, że doszło do rażącego naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Sąd podkreślił przy tym, że decyzje te dotyczyły działek sąsiadujących z działkami skarżącego, położonych w terenie objętym tym samym planem miejscowym, przejęte również pod ulice na terenie tego samego planowanego osiedla. Doszło zatem do sytuacji, w której w tożsamym stanie faktycznym i prawnym (decyzje o przejęciu gruntów przez Skarb Państwa i o ustaleniu odszkodowania wydawane były przez te same organy i w tych samych dniach co w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie), Minister wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, choć w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje stwierdzające nieważność innych podobnych decyzji, wydanych wobec innych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze wyjaśnił, że organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, jednak musi taką zmianę dokładnie uzasadnić. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2019 r. oraz materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie naruszono przedstawionej zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającej z art. 153 p.p.s.a. Minister prawidłowo ustalił bowiem, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że decyzja Dyrektora Wydziału [....] i [...][...] Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przede wszystkim, jak trafnie zauważył Minister, rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 K.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji stanowił art. 59 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ten, po jego wprowadzeniu, interpretowany był odmiennie przez sądy powszechne i sądy administracyjne. O ile w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważał pogląd, że decydujące znaczenie dla określenia charakteru gruntu, w rozumieniu przepisów ustawy wywłaszczeniowej, ma zapis w ewidencji gruntów, o tyle Sąd Najwyższy stał na stanowisku, że przy określaniu charakteru gruntu należy posłużyć się kryteriami cywilnoprawnymi z Kodeksu cywilnego i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Skoro przepis ust. 2 § 1 tego rozporządzenia określa, kiedy nieruchomość rolna traci taki charakter, po tej dacie należy za tę nieruchomość ustalić odszkodowanie, jak za grunt budowlany (por. orzeczenia Sądu Najwyższego ARN 42/87, ARN 10/88, ARN 21-24/88 i ARN 27/88 niepubl.). Powyższa niejednolitość orzecznictwa w zakresie interpretacji art. 59 ustawy wywłaszczeniowej, miała miejsce właśnie w dacie wydawania kontrolowanej przez Ministra decyzji z [...] listopada 1986 r. Dopiero uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1989 r. sygn. akt III AZP 15/88, podjęta właśnie z uwagi na ww. rozbieżności w orzecznictwie, dokonała wiążącej wykładni art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w zakresie użytego w nim sformułowania "grunty rolne i leśne". W tej sytuacji przyjęcie przez organ jednej z występujących wówczas interpretacji tego przepisu i ustalenie w oparciu o nie przedmiotowego odszkodowania, nie mogło zostać uznane za prowadzące do stwierdzenia wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17 "jednolicie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rozstrzygnięcia organów administracji podjęte na podstawie przepisów, których wykładnia nie była jednolita, nie powinny być oceniane jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdy okaże się, że późniejsza praktyka rozumienia danego przepisu była odmienna – a tak stało się przecież z ocenianym art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniem nieruchomości". Jak już jednak wskazano powyżej, wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skutkowały uchyleniem uprzednio wydanego w niniejszej sprawie wyroku i decyzji nadzorczych, budziło nieuwzględnienie i nie odniesienie się do przywoływanych przez skarżącego decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2012 r. i z [...] czerwca 2014 r., które stwierdzały nieważność decyzji Kierownika Wydziału [....][...] dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] z [...] czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 wywłaszczeniowej za sąsiednie działki przejęte przez Państwo pod ulice. Organ nadzoru w ww. sprawach przyjmował, że skoro grunty przejęte przez Państwo, za które ustalono odszkodowanie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, leżą na terenie objętym miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], a więc przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, to decyzje o ustaleniu odszkodowania nie spełniały wymogów ustawowych. Nie były to bowiem grunty rolne lub leśne. Mając na uwadze powyższe wskazania co do dalszego postępowania, Minister ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1986 r., pismem z [...] grudnia 2018 r. wystąpił do Wojewody o udzielenie informacji, czy wydane przez ten organ decyzje z [...] kwietnia 2012 r. i z [...] czerwca 2014 r., na które powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, pozostają w obrocie prawnym; jak wiele toczy się przed tym organem postępowań nadzorczych w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte z mocy prawa na rzecz Państwa nieruchomości pod ulice, w oparciu o art. 12 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej oraz o wskazanie dokumentów (archiwalnych, opinii biegłych, interpretacji) pozwalających wyjaśnić, dlaczego ówczesny organ przyznający odszkodowanie stosował § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r. W odpowiedzi Wojewoda wskazał, że postępowania zakończone powyższymi decyzjami zostały wznowione, a następnie wydano decyzje z [...] grudnia 2015 r. (dotycząca decyzji z [...] kwietnia 2012 r.) i z [....] marca 2016 r. (dotycząca decyzji z [...] czerwca 2014) odmawiające ich uchylenia. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] marca 2016 r., natomiast w odniesieniu do decyzji z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda nie posiada informacji o sposobie załatwienia odwołania. Wojewoda poinformował również, że obecnie nie prowadzi żadnych postępowań nadzorczych dotyczących decyzji ustalających odszkodowanie za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa w oparciu o art. 12 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej, jak również nie dysponuje dokumentami pozwalającymi na ustalenie, dlaczego ówczesne organy odszkodowawcze stosowały § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r. Po uzyskaniu powyższych informacji, Minister dokonał analizy treści decyzji z [...] kwietnia 2012 r. i z [...] czerwca 2014 r. i zauważył, że choć stwierdzały one nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej za działki przejęte przez Państwo pod ulice, to jednak w ocenie Wojewody, przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji było błędne zastosowanie § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r. Minister zwrócił również uwagę, że w aktualnie prowadzonych postępowaniach dotyczących oceny legalności decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji nie stwierdzają nieważności decyzji odszkodowawczych w postępowaniach prowadzonych z innych wniosków ze względu na niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne" oraz wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 zamiast § 6 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r. W tej sytuacji, w ocenie Ministra, dwa rozstrzygnięcia Wojewody stwierdzające nieważność decyzji odszkodowawczych, w których przyjęto jedną z możliwych interpretacji obowiązujących ówcześnie przepisów nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Minister zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego i ustalił, że decyzje Wojewody, na które powoływał się skarżący, stanowią wyjątek w orzecznictwie organów administracji publicznej. Jednocześnie, w ocenie Ministra, argumentacja organów wojewódzkich zawarta w decyzjach z [...] kwietnia 2012 r. i z [....] czerwca 2014 r., jakoby w sprawie zastosowanie powinien znaleźć § 6 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r., nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bowiem nie można pomijać faktu, że we wszystkich sprawach administracyjnych prowadzonych przez Ministra w trybie nadzorczym, jak i odwoławczym, a których przedmiotem była ocena decyzji odszkodowawczych wydanych przez Kierownika Wydziału [....] i [....][...][...] dla wszystkich dzielnic m. [...]-[...] w trybie art. 59 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, organ administracyjny przy ustaleniu odszkodowania stosował § 5 tej uchwały. Przy czym brak jest jakichkolwiek dokumentów (archiwalnych, opinii biegłych, interpretacji) podważających ustalenia ówcześnie orzekającego organu, który przy ustaleniu odszkodowania stosował ten przepis. Wbrew przy tym twierdzeniu skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2018 r. nie zawarł wskazań, które zobowiązywałyby organ nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału [...] i [...][...] Urzędu Miasta [....] z [...] listopada 1986 r., z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji o takiej właśnie treści, wydanych w tożsamy stanie faktycznym i w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich. Sąd ten zarzucił jedynie organowi nadzoru i Sądowi, nie odniesienie się do tej okoliczności i wyjaśnił, że organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, jednak muszą taką zmianę dokładnie uzasadnić. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. W niniejszej natomiast sprawie, mając powyższe wytyczne na uwadze, Minister ustalił, jaka jest wiodąca linia orzecznicza organów administracji publicznej w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i po przeanalizowaniu treści decyzji doszedł do przekonania, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału [...] i [...][...]Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r., jedynie z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji stwierdzających nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania w odniesieniu do działek sąsiednich. Należy mieć również na uwadze, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był szacunek z [...] października 1986 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego inż. [...][....] na potrzeby postępowania odwoławczego od decyzji z [...] czerwca 1986 r. Z treści ww. dokumentu wynika, że rodzaj i klasę gruntu przyjęto w oparciu o wypis z ewidencji gruntów i budynków, natomiast stawkę podstawową 1 m2 gruntu ustalono na podstawie zasad określonych w § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1985 r., w 15-krotnej wysokości ustalonej dla gruntu ornego w klasie IV B i V, podwyższonego następnie o 50% z tytułu położenia gruntów w mieście. Ponadto wskazano, że wyliczone odszkodowanie odpowiada przeciętnym cenom aktualnie kształtującym się w obrocie na danym terenie, co rzeczoznawca ustalił analizując ceny zbytu gruntów z tego terenu. Omawiany szacunek sporządzony zatem został przez biegłego rzeczoznawcę, tj. osobę do tego uprawnioną, posiadającą wiedzę specjalistyczną, opierającą się na ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Nie ma wiec podstaw, jak trafnie wskazał Minister, by podważać prawidłowość wysokości przyznanego decyzją z [...] listopada 1986 r. odszkodowania. W tej sytuacji w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do uznania, że ustalenie odszkodowania w oparciu o § 5 ww. uchwały było wadliwe. Sam nawet rzeczoznawca majątkowy sporządzając szacunek z [...] października 1986 r., wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowego gruntu zastosowanie znajdował § 5 uchwały z 30 grudnia 1985 r. Jak dodatkowo zauważył Minister, kwestia ustalenia odszkodowania na podstawie § 6 ust. 1-2 ww. uchwały była przedmiotem oceny organów odwoławczych w sprawach, w których strony kwestionowały zasadność zastosowania § 5 uchwały. Jak wynika z dołączonej do akt sprawy decyzji Dyrektora Wydziału [...] i [...][...] Urzędu Miasta [...] z [...] października 1986 r. nr [...] organ odwoławczy uznał za niezasadne oparcie rozstrzygnięcia na § 6 ust. 1-2 uchwały z 30 grudnia 1985 r., ponieważ odszkodowanie za grunty rolne, których łączny obszar przekracza 0,5 ha ustala się tak jak za grunty orne według obowiązującej w dniu orzekania ceny 1q żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez stawki szacunkowe 1 ha gruntów zaliczonych do odpowiedniej klasy w II okręgu podatkowym, określone w zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększone do piętnastokrotnej wysokości, a następnie jeszcze raz zwiększone o 50% z tytułu położenia gruntu w mieście. Skarżący nie wykazał przy tym, aby zastosowanie § 5 uchwały z 30 grudnia 1985 r., zamiast § 6, miało wpływ na przyznaną kwotę odszkodowania. Z powyższych przyczyn Minister zasadnie przyjął, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że w niniejszej sprawie orzekający wówczas organ administracyjny stosował błędną podstawę prawną dla ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 i § 6 uchwały z 30 grudnia 1985 r. nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z [...] listopada 1986 r. Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz przesądzają o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art 8 k.p.a. w zw. z art 2 Konstytucji. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. (poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym niepoinformowania o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania), którego dopuścił się organ nadzoru, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a skarżący nie wykazał związku pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania. Skarżący nie wskazał w skardze żadnej czynności, której mógłby dokonać gdyby został pouczony o prawie wynikającym z art. 10 K.p.a. Sąd nie odniósł się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, art. 12, art. 35 § 1, § 2, § 3, art. 36 w zw. z art 37 § 1 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania nadzorczego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem decyzja Ministra z [....] czerwca 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału [...] i [...][...] Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania kwestionowane powinno być w drodze skargi na przewlekłość, z którego to prawa skorzystał skarżący wnosząc skargę w tym przedmiocie, zarejestrowaną pod sygn. akt I SAB/Wa 256/19 i rozpoznaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 4 września 2019 r. Podsumowując wskazać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister orzekając w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.), stosując się przy tym do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.