I SA/Wa 332/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K. [1], H. K. [2], I. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z [...] maja 2019 r. H. K., J. M. i H. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. znak: L: [...], orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych w gromadzie [...] o powierzchni [...] ha, pozostałych po osobach przesiedlonych do [...], nieznajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz niewiadomych z miejsca pobytu, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości T. M. (wymienionego pod pozycją 100 orzeczenia). Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2021 r. stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] września 1951 r. – zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizacyjna) - zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. K., J. M. i H. K., wskazując na oparcie zaskarżonego aktu na art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, który to przepis pozostaje w sprzeczności z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) decyzją z [...] stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Minister przytoczył treść przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, a następnie wskazał, że z orzeczenia PPRN w [...] z [...] września 1951 r. wynika, iż miało ono być podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] oraz u sołtysa gromady [...] w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w [...], PGRN w [...] oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie. W orzeczeniu wskazano, że w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu służyło stronom prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Wśród zachowanych akt archiwalnych brak jest dokumentacji potwierdzającej, w jakim okresie orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] września 1951 r. było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Pomimo tego, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego ogłoszenie orzeczenia, to nie można uznać, że orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] września 1951 r. nie zostało doręczone (ogłoszone). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ogłoszenie to musiało być doręczone (ogłoszone). Otóż, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] lipca 1969 r. uchyliło orzeczenie PPRN w [...] z [...] września 1951 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi [...] i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Z sygnatury decyzji PPRN w [...] z [...] lipca 1969 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w 1957 r. Z tego wynika, że wówczas osoby, których dotyczy decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. Z lektury tej decyzji wynika, że wymienione w niej osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do dnia [...] kwietnia 1958 r. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy należy uznać, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] września 1951 r. nastąpiło najpóźniej [...] kwietnia 1958 r. Ustalając datę wszczęcia postępowania, kierując się treścią art. 61 § 3 k.p.a., organ wskazał, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] września 1951 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] czerwca 2019 r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] września 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co – zdaniem Ministra - uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...]. W skardze wniesionej od powyższej decyzji Ministra H. K., I. M. i H. K., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej; 2. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...], który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia [...] lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do [...] i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizacyjnej, ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Akcentując duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych, normodawca przyjął, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090), okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. W odniesieniu do przyjętej retroaktywności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, Sąd zauważa, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność i przewidywalność prawa, a także zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, na co zwraca uwagę skarga, to podkreślić należy, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za prawidłowe ustalenie Ministra, że stwierdzone w niej okoliczności wyczerpywały przesłanki ustalone przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, upoważniając organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1951 r. zostało wszczęte w oparciu o wniosek skarżących z [...] maja 2019 r. (wpływ do organu: [...] czerwca 2019 r.). W myśl § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do [...]., za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że choć Minister – pomimo podejmowanych prób - nie ustalił sposobu i daty publikacji orzeczenia, to nie sposób uznać, by poczynione w tym zakresie rozważania zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Kluczowe w tym zakresie daty mogły zostać wyprowadzone w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zatem poprzez dowody pośrednie. Istota dowodów pośrednich sprowadza się do zasady, że istnienie jakiegoś faktu przekonuje o istnieniu innego faktu. Stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tak więc dowodem w postępowaniu administracyjnym będą "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 369). Brak w zachowanych aktach dokumentu potwierdzającego ogłoszenie orzeczenia z [...] września 1951 r. nie mogła stanąć na przeszkodzie ustaleniu okoliczności wejścia do obrotu prawnego tego aktu, w oparciu o dowody pośrednie. Uzasadnione okolicznościami sprawy było odwołanie się w tym zakresie przez organ nadzoru do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1969 r., wydanej na podstawie art. 136 k.p.a., orzekającej o zmianie orzeczenia z [...] września 1951 r. w części. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydium odwołało się do okoliczności objęcia gruntów w użytkowanie do dnia [...] kwietnia 1958 r. Ustalenia te pozwalały na przyjęcie, że orzeczenie objęte treścią wniosku weszło do obrotu prawnego najpóźniej [...] kwietnia 1958 r. Powyższe, biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, pozwalało na dokonanie oceny ustalonych w tym przepisie warunków, czyniąc nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skoro zatem wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło na wniosek złożony przez skarżących w dniu [...] czerwca 2019 r. (data prezentaty), to prawidłowo Minister uznał, że doszło do tego z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wszczęte zaś postępowanie nieważnościowe pozostawało niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Spełnione zatem zostały warunki określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Powyższe czyni skargę nieuzasadnioną, a podniesione w niej zarzuty nie mogły zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania konstytucyjności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Podkreślić trzeba, że poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w niczym nie odbiega od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.