II SA/Gl 1550/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska - Białej (PINB) postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej p.b.), nałożył na S. D., inwestora murów oporowych na dz. nr [...] i [...] przy [...] w B., tj. muru w granicy ww. działek od strony ul. [...] , muru w granicy ww. działek od strony północnej oraz muru oporowego w narożniku działki [...] od strony ul. [...] , obowiązek przedłożenia : – zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności przedmiotowej budowy murów oporowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; – ekspertyzy technicznej murów oporowych wybudowanych samowolnie jw. – dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 30 września 2021 r. W uzasadnieniu organ podał m. in., że przy wykonywaniu robót budowlanych. Inwestor odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] r. Oprócz zmian we wznoszonym budynku mieszkalnym wprowadzono zmiany w ukształtowaniu i zagospodarowaniu terenu. Przy zmianach wysokości terenu (nasypy) wykonane zostały samowolnie mury oporowe. Decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z poddaszem nieużytkowym i garażami oraz wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i sanitarną na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] , bez murów oporowych wybudowanych na tych działkach. Legalizacja murów oporowych wymagała przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 48 p.b. Wymienione wyżej obiekty zaklasyfikowane zostały jako konstrukcje oporowe wymagające legalizacji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła H. K.(dalej: strona, skarżąca), zaskarżając je w całości. Zarzucono m. in., że w powyższym postanowieniu nie ujęto konstrukcji oporowej wybudowanej w trybie samowoli budowlanej wzdłuż granicy działki [...] oraz sąsiedniej [...]. Konstrukcja ta została wzniesiona w odległości 30 cm od granicy z działką skarżącej. Konstrukcja oporowa obecnie wzniesiona pełni tę samą funkcję, jak poprzednia, utrzymując także nielegalnie wykonany nasyp gruntu. Nasyp ma wysokość około 2 m w odniesieniu do poziomu pierwotnego. Nasyp zakończony jest wybudowaną konstrukcją oporową, nieuwzględnioną w zaskarżonym postanowieniu. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał m. in., że zasadniczy spór sprowadza się do określenia, czy murek z pustaków betonowych, usytuowany na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], jest murem oporowym, czy obiektem małej architektury. Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe, mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. W ocenie WINB nie można zakwalifikować spornego murku jako muru oporowego. Potwierdzają to zdjęcia oraz protokół z oględzin PINB dokonanych w dniu 11 maja 2021 roku. Wynika z nich, że na działce o numerze [...], sąsiadującej z działką o numerze [...], usypano skarpę. Wody ze skarpy odprowadzane są poprzez peszel do studzienki chłonnej istniejącej w narożniku działki. Peszel znajduje się w otulinie, prowadzony jest wzdłuż murku wykonanego z pustaków żelbetowych (do których wpuszczono pręty zbrojeniowe) zalane betonem, jest podsypany żwirkiem. Wysokość murku wynosi 0,47 m. Składa się on z dwóch rzędów pustaków ułożonych na przemian. Pustaki te nie są osadzone na fundamencie. Według oświadczenia inwestora nie jest to mur oporowy podtrzymujący skarpę lecz powoduje on zatrzymanie wody. W związku z powyższym przedmiotowy murek z pustaków betonowych został zakwalifikowany jako architektura ogrodowa, która służy utrzymaniu porządku na działce. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zasadnie, zgodnie z przepisami prawa. Skargę na powyższe postanowienie złożyła przez pełnomocnika H. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 48 p.b. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia szeregu dokumentów w zakresie trzech murów oporowych, ale nie w zakresie muru posadowionego na działce [...], sąsiadującej z działką [...], należącej do skarżącej. WINB w trakcie postępowania odwoławczego zlecił PINB przeprowadzenie oględzin istniejących murów oporowych. Oględziny zostały przeprowadzone, a mury opisane. Nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych badań geologicznych, hydrologicznych, geotechnicznych, czy geodezyjnych. Nie zlecono wykonania żadnej opinii. Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru oporowego ma funkcja, jaką taki mur pełni. Ta funkcja nie została w trakcie postępowania administracyjnego prawidłowo zbadana. Zadowolono się jedynie twierdzeniem inwestora, że celem jest chęć zatrzymania wody ze skarpy. Mur ten nie jest konstrukcją szczelną, nie posiada też fundamentów, które mogłyby zatrzymać wodę przedostającą się spod poziomu gruntu. Zakładając nawet, że mur ten zatrzyma wodę na całej swej powierzchni, to nie został zaopatrzony w żadną konstrukcję hydrologiczną pozwalającą na usunięcie wody napierającej na mur. Co prawda skarpa została zaopatrzona w drenaż-peszel odprowadzający wodę do studzienki chłonnej, jednak drenaż ten odprowadza wodę z powierzchni skarpy, a nie z wnętrza tej skarpy, z miejsca, gdzie woda zbierałaby się zatrzymywana przez mur. Ponieważ nie ma żadnego systemu odprowadzającego wodę zatrzymaną przez mur nie może on służyć do jej zatrzymania. W 2019 r., kiedy inwestor usypał skarpę, postawił od strony działki skarżącej mur oporowy z prefabrykatów typu "L" (nie posiadając stosownego pozwolenia na budowę). PINB nakazał wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową tego muru oporowego. W tamtym czasie nie było wątpliwości, że budowla, którą stawiał inwestor była murem oporowym (gdyby tak nie było, to prace nie zostałyby wstrzymane). Nie może budzić wątpliwości, że mur podtrzymuje skarpę. Gdyby go nie było skarpa musiałaby się osunąć w stronę działki skarżącej, gdyż ziemia, z której jest usypana, nie ma właściwości utrzymywania się w miejscu bez żadnej podpory. Wybudowana skarpa nie jest zabezpieczona przed osunięciem w żaden inny sposób, jedynie przez sporny mur. Wniesiono również o uzupełnienie materiału dowodowego i przeprowadzenie dowodu z dołączonej opinii technicznej w zakresie murów oporowych na okoliczność, że murek postawiony przez inwestora jw. jest murem oporowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalenia dokonane przez WINB nie mogą być uznane za precyzyjne i niebudzące wątpliwości. WINB pisze (s. 9 postanowienia), że sporny murek uznał za obiekt "architektury ogrodowej", która służy utrzymaniu porządku na działce. Organ nawiązuje zatem do definicji "obiektu małej architektury", którą znajdziemy w art. 3 pkt 4 p.b. Zgodnie z tym przepisem przez "obiekt małej architektury" należy rozumieć "(...) niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki; Samo pojęcie "obiektu architektury ogrodowej" niewątpliwie nie jest precyzyjne. Obiektem architektury ogrodowej mogą być bowiem de facto zarówno obiekty małe, jak i duże, murowane budowle, pokryte dachem, spełniające funkcje budynków, służące do obsługi ogrodu. Dlatego też nie każdy "obiekt architektury ogrodowej" może być zakwalifikowany jako "obiekt małej architektury". Aby tak się stało należy poczynić precyzyjne ustalenia i wykazać, że jest on "niewielkim obiektem" w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.b. Co więcej, ustawodawca "obiekty architektury ogrodowej" po części definiuje w art. 3 pkt 4 lit. b) p.b., stosując definicję zakresową, cząstkową, wskazując przykładowo, jakie obiekty są zaliczane do definiowanej kategorii (por. §153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Są to posągi, wodotryski i inne obiekty, które można uznać za podobne. Organy tymczasem nie wykazały precyzyjnie, by można było sporny obiekt w taki właśnie sposób zakwalifikować i by spełniał podobne funkcje, jak posągi, czy wodotryski, co wynika z konieczności zastosowania wykładni systemowej. Wskazano natomiast (s. 9 postanowienia WINB), że obiekt ten służy "utrzymaniu porządku na działce". Temu z kolei służą obiekty "użytkowe" wymienione w art. 3 pkt 4 lit. c) p.b., a nie wymienione w jednostce redakcyjnej b) tego przepisu. Zatem, jeśli organ miał na myśli, iż mamy do czynienia z "obiektem małej architektury", powinien był dokonać dogłębnych analiz z punktu widzenia cech takiego obiektu. Mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w tym przypadku w art. 3 pkt 4 lit. b) p.b. (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2077/16). W tym kontekście obiektowi temu, murkowi, przypisuje się także konkretną rolę użytkową. WINB pisze bowiem (s. 8 postanowienia), że "powoduje on zatrzymanie wody". Wpływ tego rodzaju obiektu na wody opadowe i roztopowe oraz ich naturalny spływ może być różny, a należy go rozpatrywać nie tylko z punktu widzenia wód spływających od strony działki inwestora i skarpy, ale również wzdłuż u podstawy murku i od strony działki sąsiedniej. W tej sytuacji należało poczynić ustalenia pod kątem zachowania wymogów z §29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Należało zatem ustalić, czy (nie)doszło do zmiany naturalnego spływu wód z naruszeniem praw własnościowych na sąsiedniej nieruchomości. Wybudowanie podstawy ogrodzenia z elementów betonowych nie musi oznaczać pełnej szczelności i braku możliwości przenikania (przepływania) wód pomiędzy nieruchomościami. Z kolei ewentualne istnienie studni chłonnej na nieruchomości inwestora, sąsiedztwie spornego obiektu, powinno skłaniać do rozważań, czy w sposób należyty jest ona w stanie zabezpieczyć interesy sąsiada(ów), czy jej parametry interesy te należycie zabezpieczają. Nie można zatem twierdzić, by ustalenia organu dawały możliwość precyzyjnej kwalifikacji obiektu na gruncie przepisów prawa budowlanego, od której zależy uznanie, czy wybudowanie go wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czy nie wymagało. Postępowanie naprawcze powinno natomiast objąć wszystkie ww. obiekty, które do tego kwalifikują się, a nie tylko ich część. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w skardze wskazać należy, że Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne oraz prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.