I SA/Wa 2534/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Postanowieniem z 18 sierpnia 2021 r. nr KOC/5881/Ni/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (Kolegium), utrzymało w mocy własne postanowienie z 23 września 2020 r. nr KOX/1168/Ob/18/ o zwrocie S. Sp. z o.o. w W., poprzednio S. S.A. w W. (Użytkownik wieczysty/Skarżąca) jej podania z 22 marca 2018 r. o ustalenie, że odmowa aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowania wieczyste jest nieuzasadnione. Postanowienie Kolegium zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 28 grudnia 2017 r. Użytkownik wieczysty złożył wniosek o zmianę i obniżenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...], będącej własnością m. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8425 m² (nieruchomość). Pismem z 20 lutego 2018 r. Prezydent m. [...], odmówił Użytkownikowi wieczystemu obniżenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania ww. nieruchomości. Pismem z 22 marca 2018 r. Użytkownik wieczysty wniósł do Kolegium o ustalenie, że odmowa aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości – jest nieuzasadniona. Postanowieniem z 23 września 2020 r. Kolegium, działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a." orzekło o zwrocie podania Użytkownikowi wieczystemu. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że wskutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Od dnia 15 sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zaś ten skutek, że właściwym wyłącznie do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. W następstwie ponownego rozpatrzenie sprawy, na skutek wniosku Użytkowania wieczystego, Kolegium postanowieniem z 18 sierpnia 2021 r., utrzymało swoje postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko, że po zmianie stanu prawnego nie jest organem właściwym do rozpoznania zasadności wypowiedzenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium omówiło uregulowania dotyczące ustalania i zmiany stawek procentowych obowiązujących po wejście ww. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zwracało przy tym uwagę, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Ich niezamieszczenie winno zatem prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby w tych sprawach zastosowanie znalazła zasada bezpośredniego działania nowej ustawy. Zgodnie z nią procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. u.g.n. w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Dlatego też z dniem jej wejścia w życie, tj. 15 sierpnia 2019 r., wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zatem obecnie ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. To zaś powoduje konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. naruszenia art. 73 oraz art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przeprowadzenia postępowania co do zmiany stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, pomimo, że w dacie złożenia wniosku Kolegium było organem właściwym; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., przez odmowę uchylenia postanowienia organu I instancji pomimo istnienia uchybień wskazanych w skardze; 3. naruszenia art. 10 pkt 5 ppkt c) ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309), przez zastosowanie przez Kolegium nowego, zmienionego tymi regulacjami brzmienia art. 73 u.g.n. do postępowania wszczętego przed zmianą u.g.n.; 4. naruszenia art. 66 § 3 K.p.a. oraz art. 65 § 1 K.p.a., przez utrzymanie przez Kolegium swojego postanowienia o zwrocie wniosku podczas, gdy, nawet gdyby Kolegium uznało się niewłaściwe w sprawie, właściwym orzeczeniem powinno być postanowienie o przekazaniu sprawy właściwemu sądowi powszechnemu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było, wydane na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), postanowienie Kolegium z 18 sierpnia 2021 r. utrzymujące w moce własne postanowienie z 23 września 2020 r. wydane, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., w przedmiocie zwrotu podania Skarżącej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 28 grudnia 2017 r. Skarżąca złożyła wniosek o zmianę i obniżenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...], będącej własnością m. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8425 m² (nieruchomość) z 3 % na 1 % ceny gruntu. Następnie, pismem z 20 lutego 2018 r. Prezydent m. [...], odmówił Użytkownikowi wieczystemu obniżenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania ww. nieruchomości. Uzasadniają swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 19 maja 2010 r., sygn. akt I CSK 591/09 trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 73 ust. 2 u.g.n. następuje dopiero z wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego na nieruchomości, nie zaś z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, w ocenie Prezydenta, przedłożona przez Skarżącą decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Skarżącej pozwolenia na budowę na nieruchomości – nie jest podstawą do zmiany stawki procentowej dla ww. opłaty. Pismem z 22 marca 2018 r. Użytkownik wieczysty wniósł o ustalenie, że odmowa aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości – jest nieuzasadniona. Stosownie do ówczesnego brzmienia ww. przepisów ustawy, które obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 (art. 73 ust. 2 u.g.n.). W takiej sytuacji, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty mógł wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Natomiast w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309)., przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Nowododany ust. 2d powyższego przepisu stanowi z kolei, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Jak wskazuje przy tym doktryna prawa: "Począwszy od 15.08.2019 r. zarówno właściwy organ, jak i użytkownik wieczysty mogą w oparciu o art. 73 ust. 2 u.g.n. wystąpić do siebie z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Tak sformułowany przepis sugeruje, jak się wydaje, konieczność dokonania rokowań, czy też uzgodnień pomiędzy organem i użytkownikiem wieczystym. Jednak procedur dotyczących takich rokowań lub uzgodnień w tym przypadku w ustawie nie określono. Obowiązują bowiem zawarte w dalszych przepisach – art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. – dwumiesięczne terminy na zajęcie pisemnego stanowiska przez właściwy organ oraz przez użytkownika wieczystego (stanowiska te stanowić mają reakcję na wniosek lub wnioski o zmianę celu użytkowania wieczystego). W razie braku zgody stron, wynikającej z takiego stanowiska, wnioskodawca może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości." (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Uwzględniając zatem powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodnie z komentowanym przepisem w jego ówczesnym brzmieniu (do 14 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następowała w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej (art. 78-81 u.g.n.), tj. z udziałem samorządowego kolegium odwoławczego, którego kompetencją w tego rodzaju sprawach było rozstrzyganie sporów w przedmiocie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, także w formie ugody. Stronie niezadowolonej z orzeczenia kolegium przysługiwał wówczas sprzeciw, a jego złożenie było równoznaczne z przekazaniem sprawy na drogę postepowania sądowego. Orzeczenie kolegium traciło wówczas moc i właściwy sąd rozpatrywał sprawę na nowo. W aktualnym stanie prawnym (od 15 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej dokonywana w trybie art. 73 u.g.n., jest dokonywana bez wykorzystania tzw. trybu pośredniego (przedsądowego), czyli bez udziału samorządowego kolegium odwoławczego. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli strony umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zgadzają się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawią w tym zakresie stanowiska, są uprawione do wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d i ust. 2e ustawy). Powództwo takie dotyczyć może zarówno zmiany umowy w zakresie celu, na jaki nieruchomość oddana jest w wieczyste użytkowanie, jak i ewentualnie dotyczyć może rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Faktem jest, że Skarżąca złożyła do Kolegium 22 marca 2018 r. podanie o ustalenie, że odmowa aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowania wieczyste jest nieuzasadnione. Przedmiotowy wniosek został złożony pod rządzami przepisów ustawy w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2019 r., co wówczas uzasadniało podjęcie orzeczenia przez Kolegium rozstrzygającego zaistniały spór. Niemniej jednak należy zauważyć, jak słusznie podniosło Kolegium, że w ustawie z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 ustawy, skutkiem czego do sprawy wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej, zdaniem Sądu, należy wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. Co do zasady bowiem, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 228/18, LEX nr 2511216). Jak natomiast wyjaśniono już powyżej, w nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. A skoro tak, to zasadnie Kolegium zwróciło Skarżącej podanie z 22 marca 2018 r. dotyczący żądania rozstrzygnięcia takiego właśnie sporu, ponieważ stosownie do treści art. 66 § 3 K.p.a. w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Oczekiwanie natomiast przez Skarżącą, że Kolegium załatwi merytorycznie sprawę, jest o tyle niezasadne, gdyż wydanie przez Kolegium orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Zatem w przedstawionych stanie sprawy Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Uwzględniając powyższe za chybiony uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 66 § 3 K.p.a. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia przez Kolegium art. 66 § 3 K.p.a. oraz art. 65 § 1 K.p.a., polegający, zdaniem Skarżącej, na tym, że organ powinien był wydać postanowienie o przekazaniu sprawy właściwemu sądowi powszechnemu. Owszem z treści art. 65 § 1 K.p.a. wynika, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, to niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Jednakże zauważyć należy, że w omawianym przepisie jest mowa o organach administracji publicznej, a nim nie jest sąd powszechny, który jest właściwy w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Kolegium słusznie na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. zwróciło Skarżącej podanie postanowieniem, a nie wydając postanowienie o jego przekazaniu. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych powołanych w skardze przepisów. Postanowienie o zwrocie podania Użytkownikowi wieczystemu jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 66 § 3 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 P.p.s.a.