I OSK 562/23

Dnia 12 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 572/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 listopada 2022 r. III SA/Gd 572/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (Kolegium) z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] czerwca 2021 roku wydaną w sprawie o sygn. akt [...], mimo że dacyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca Organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.), mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k,p,a. art. 9 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a, w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (zwanej dalej: u.p.s.), co polegało na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania Skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, przy czym uchybienia te winny skutkować uchyleniem w całości decyzji Organów obydwu instancji. 2. art 151 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] czerwca 2021 roku wydaną w sprawie o sygn. akt [...], mimo że decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca Organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a., mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 10 § 1 k.p.a., art 77 § 4 zd. 2 k.p.a., art 79a § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s., co polegało na niezagwarantowaniu Skarżącemu czynnego udziału w sprawie i nieudzielemu pouczeń, a w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania Skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, przy czym uchybienia te winny skutkować uchyleniem w całości decyzji Organów obydwu instancji. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 41 pkt 1 u.p.s., art. 2 ust 1 u.p.s., art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Organu II instancji, a także decyzja Organu I instancji mieszą się w granicach uznania administracyjnego, mimo że sytuacja ekonomiczno-osobista Skarżącego uzasadnia uznanie, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony wypadek", przy czym uchybienia te winny skutkować uchyleniem decyzji Organów II i I instancji na podstawie art 145 g 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art 188 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 listopada 2022 roku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 572/21 i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Organu II instancji oraz decyzji jej poprzedzającej Organu I instancji, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw, z art 185 § 1 p.p.s.a, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 listopada 2022 roku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 572/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży, środków czystości, butli gazowej, okularów, leków, książek oraz na pokrycie opłat mieszkaniowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały art. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 pkt 1 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.s.". Organy ustaliły, że Skarżący uzyskuje dochód w łącznej kwocie 1.179,89 złotych a zatem przekraczający ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszące zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. 701 zł. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego w tym wywiadu środowiskowego uznały, że sytuacja życiowa rodziny strony ustalona w trakcie postępowania nie posiada cech "szczególnie uzasadnionego przypadku", dającego podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, zatem co do zasady Sąd kasacyjny winien odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej. W niniejszej sprawie zasadne jest jednak przeanalizowanie w pierwszej kolejności zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 41 pkt 1 u.p.s., art. 2 ust 1 u.p.s., art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Organu II instancji, a także decyzja Organu pierwszej instancji mieszą się w granicach uznania administracyjnego, mimo że sytuacja ekonomiczno-osobista Skarżącego uzasadnia uznanie, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony wypadek". Organy obu instancji uznały, że pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. obejmuje przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób, znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu własnych możliwości i zasobów. Podzielając ich stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał, że o tym czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. będą decydowały indywidualne okoliczności każdej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy rozumieć taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że zaistniały nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, które to zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (por. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1557/19 oraz z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 711/17). Specjalny zasiłek celowy to wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Ustalenie, że wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku celowego nie oznacza, że powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub w części. Dokonaną przez organy i podzieloną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" Sąd kasacyjny w pełni podziela. Co również istotne, tak przedstawionej wykładni nie kwestionuje sam Skarżący podkreślając jednak, że Sąd Wojewódzki postąpił wadliwie podzielając stanowisko organów, iż w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek". Dążąc do wykazania, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" Skarżący wskazuje na naruszenie przepisów postępowania to jest art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c: p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. art. 9 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a, w zw. z art. 14 u.p.s. Naruszenia wskazanych przepisów Skarżący upatruje w zaniechaniu poczynienia ustaleń co do jego stanu zdrowia, przyczyn niepełnosprawności, leków, które musi zażywać i konsekwencji tej niepełnosprawności w życiu codziennym, jak również co do wydatków na zakup odzieży, wyżywienia i środków czystości. Sąd kasacyjny przypomina, że okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, iż Skarżący jest w wieku poprodukcyjnym, pobiera emeryturę oraz jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.p.s. Niesporna jest również wysokość emerytury przysługującej Skarżącemu (1389,99 złotych), objętej zajęciem komorniczym, w wyniku którego do wypłaty na rzecz Skarżącego pozostaje kwota 878 złotych. Skarżący we wniosku o przyznanie pomocy wskazywał, że w skrajnym ubóstwie żyje od 2008 r. na skutek przeprowadzonej eksmisji z gospodarstwa rolnego. Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że w 2019 r. kwota wierzytelności objętych egzekucją komorniczą wynosiła 435.062,80 złotych, przy czym zaległości te w blisko 75% powstały w dacie zbliżonej do wskazywanej przez Skarżącego we wniosku, to jest w 2008 r. Pozostałe zaległości to w większości zaległości wobec Spółdzielni Mieszkaniowej, przy czym fakt niepłacenia przez Skarżącego czynszu przyznany został przez niego w wywiadzie środowiskowym. Odnosząc się do zarzutów zaniechania ustalenia przywołanych przez Skarżącego okoliczności faktycznych Sąd kasacyjny podkreśla, że specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w razie zaistnienie nagłego zdarzenia zewnętrznego, którego negatywnych skutków strona nie jest w stanie sama przezwyciężyć. Tymczasem z twierdzeń Skarżącego wynika, że boryka się on z problemami finansowymi od 2008 r., a więc od kilkunastu lat. Skarżący ani na etapie postępowania administracyjnego ani na etapie postępowania sądowego, w tym w skardze kasacyjnej nie wskazywał, by w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiły zmiany w jego sytuacji życiowej czy osobistej, które mogłyby zostać uznane za spełniające kryteria szczególnie uzasadnionego przypadku. Sąd kasacyjny dostrzega, że organy nie prowadziły postępowania co do stanu zdrowia Skarżącego i przyczyn jego niepełnosprawności. Jednak żadne konkretne informacje dotyczące wpływu owych okoliczności na możliwość uznania, że sytuacja Skarżącego mieści się w zakresie pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku nie zostały podane ani na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji ani na etapie postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej. Innymi słowy, Skarżący nawet w toku postępowania sądowego nie wskazał by w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy nastąpiło nagłe pogorszenie stanu jego zdrowia czy też by pojawiły się inne okoliczności które oznaczałyby zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że konieczność ponoszenia kosztów wyżywienia, leków, ubrania czy opłat za mieszkanie jest oczywista. Oczywiste jest również, że w przypadku osób o niskich dochodach, w tym obciążonych zajęciem komorniczym, sprostanie tymże wydatkom jest szczególnie trudne. Jednak odróżnić należy codzienne problemy z utrzymaniem, z którymi boryka się większość społeczeństwa, od nagłego, zewnętrznego zdarzenia, takiego jak nagła choroba, pożar, czy klęska żywiołowa, które mogą być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek. W konsekwencji również nieustalenie przez organy kwestii takich jak stan zdrowia Skarżącego, to jest na co choruje i jakie lekarstwa musi zażywać, czym spowodowana jest jego niepełnosprawność oraz jakie konsekwencje powoduje ona w jego życiu codziennym tak samo jak nieustaleni przez organy codziennych kosztów utrzymania Skarżącego nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Brak jest zatem podstaw do stawiania Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu niedostrzeżenia naruszenia przez organy art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. art. 9 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a, w zw. z art. 14 u.p.s. Zarzut objętym punktem I. 2 petitum skargi kasacyjnej to jest w zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca Organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a., mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s., co polegało na niezagwarantowaniu Skarżącemu czynnego udziału w sprawie i nieudzielemu pouczeń również uznać należało za niezasadny. Podkreślić należy na wstępie, że Sąd Wojewódzki za słuszne uznał podnoszone przez Skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego to jest art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s., dotyczące zaniechania umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego sprawy przy braku występowania w aktach sprawy adnotacji o odstąpieniu od zastosowaniu art. 10 § 1 k.p.a., niepowiadomienia go o faktach wziętych pod uwagę znanych z urzędu oraz brak poinformowania o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane. Sąd Wojewódzki uznał jednak, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wyjaśnił, zarzut naruszenia art. 10 k p a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Sąd Wojewódzki wskazał, że sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła, Skarżący wszelkie dodatkowe okoliczności i dowody mógł powołać w skardze. Pomimo powyższego wyjaśnienia, Skarżący ponowił te zarzuty w skardze kasacyjnej nie wyjaśniając jednak jakie to okoliczności faktyczne i dowody mógłby przedstawić i wykazać dla ustalenia, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. W konsekwencji, również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s., art. 2 ust 1 u.p.s., art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie musiał zostać uznany za niezasadny. Skoro obecnej sytuacji Skarżącego nie można uznać za odpowiadającej pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" brak jest podstaw do uznania, że wadliwie odmówiono zastosowania przywołanych przepisów. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.