I OSK 1620/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 74/22 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 26 listopada 2021 r., nr SKO.4002.OP/976/21 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 74/22, wydanym ze skargi D. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 26 listopada 2021 r., nr SKO.4002.OP/976/21, w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z 23 września 2021 r., nr GOPS.512.10.2021. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: skarżący kasacyjnie, organ II instancji, SKO), reprezentowane przez Prezesa Kolegium, będącego radcą prawnym, zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 2d ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901) – dalej: ups, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przy ustalaniu wysokości opłaty osobom, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, które odmówiły zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, należy uwzględnić nie tylko górną granicę tej odpłatności określoną w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, ale także "faktyczne możliwości" ponoszenia odpłatności przez tę osobę, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 61 ust. 2d ustawy zobowiązuje do uwzględnienia - oprócz granicy dochodu przypadającego na osobę w rodzinie określonej w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy - ograniczeń, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, co należy rozumieć w ten sposób, że przy ustaleniu wysokości opłaty osobie, która odmówiła podpisania umowy (aneksu umowy lub drugiej umowy), należy uwzględnić opłatę już wnoszoną na podstawie odrębnej, wcześniej zawartej umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli taka została zawarta, czyli w przypadku skarżącej wysokość opłaty obliczoną stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy należy pomniejszyć o kwotę 100 zł miesięcznie wnoszoną na podstawie umowy z 8 lutego 2019r., co w przedmiotowej sprawie organy administracji uczyniły, 2) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezgodną z zasadą równości wykładnię art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej prowadzącą do sytuacji, że osoba zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, która odmówiła podpisania umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i wobec której został wszczęty z urzędu tryb ustalenia opłaty na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, jest w pozycji uprzywilejowanej wobec osoby, która wnosi opłatę na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy lub dobrowolnie bez trybu umownego, gdyż do tej ostatniej stosuje się art. 64 ustawy o pomocy społecznej określający warunki zastosowania ulgi we wnoszeniu opłat i zastosowanie ulg może nastąpić tylko na wniosek tej osoby natomiast wobec tej pierwszej bada się "możliwości płatnicze" wnoszenia opłat bez żadnych kryteriów i bada się je z urzędu. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: ppsa, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO z 26 listopada 2021 r. Nr SKO.OP/976/21 i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy nie doszło po stronie organów do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2d ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a tym bardziej w sposób mający wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO z 26 listopada 2021 r. Nr SKO.4002.OP/976/21 poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ze wskazaniem, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie ustaleń faktycznych i ich oceny w zakresie "możliwości płatniczej skarżącej" w sytuacji, gdy nie doszło po stronie organów do naruszenia tych przepisów, a tym bardziej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej nie wymaga badania "możliwości płatniczych" ponoszenia opłaty przez osoby, które odmówiły podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, a materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 ust.2d ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, ewentualnie, za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej matki skarżącej. Kwestia sporna sprowadza się tego, czy przy ustalaniu tej opłaty w decyzji administracyjnej, należy uwzględnić jedynie sytuację dochodową osoby zobowiązanej, czy też organ ma obowiązek przeanalizować także możliwości płatnicze tej osoby, uwarunkowane jej sytuacją osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustalenie przedmiotowej opłaty powinno nastąpić tylko w oparciu o kryterium dochodowe, natomiast okoliczności, stanowiące o możliwościach płatniczych zobowiązanego, podlegają badaniu w odrębnym postępowaniu o zwolnienie z tej opłaty (całkowicie lub częściowo), prowadzonym w trybie art. 64 ups. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ups, obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża w następującej kolejności: 1) mieszkańca domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawicieli ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonka, zstępnych przed wstępnymi, 3) gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Stosownie do art. 103 ust. 2 ups, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może zostać ustalona w drodze umowy, zawartej pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej albo dyrektorem centrum usług społecznych z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi, przy uwzględnieniu wysokości dochodów i możliwości tych ostatnich. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane, zawarcia przedmiotowej umowy, wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustala organ gminy w decyzji administracyjnej. W tym zakresie należy jednak rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą – uregulowaną w art. 61 ust. 2d ups - gdy osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, ale godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim przypadku wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy. Natomiast druga sytuacja - do której nawiązuje art. 61 ust. 2e ups – wiąże się z odmową zawarcia umowy, wskazanej w art. 103 ust. 2, a także z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takich okolicznościach, wysokość opłaty obciążającej zobowiązanego stanowi różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że w ostatniej ze wskazanych sytuacji, przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe. W przypadku natomiast osoby, która odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ups, ale jednocześnie wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej daną osobę, organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które – jak trafnie przyjął Sąd I instancji - należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego/małżonka w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. Wobec tego chybione i nieuprawnione jest stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, iż uwzględnienie ograniczeń, o których mowa w art. 103 ust. 2 ups należy rozumieć w ten sposób, że przy ustaleniu wysokości opłaty osobie, która odmówiła podpisania umowy (aneksu umowy lub drugiej umowy), należy uwzględnić opłatę już wnoszoną na podstawie odrębnej, wcześniej zawartej umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli taka została zawarta. Taki sposób rozumienia analizowanych przepisów nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia. Reasumując, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni relewantnych przepisów ustawy o pomocy społecznej, która to wykładnia – wbrew zarzutom SKO – w żadnej mierze nie narusza konstytucyjnej zasady równości, w szczególności w kontekście sytuacji prawnej osoby, występującej o zwolnienie z opłaty w trybie art. 64 ups. W rozpatrywanej sprawie skarżąca odmówiła wprawdzie zawarcia aneksu do umowy z lutego 2019 r. - na podstawie której uiszczała opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej w kwocie 100 zł miesięcznie - nie godząc się z podwyższeniem opłaty do kwot wyznaczonych za pomocą kryterium dochodowego. Zobowiązana nie odmówiła jednak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wobec tego, przy ustalaniu obciążającej ją opłaty, należało zastosować art. 61 ust. 2d ups w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ups, czyli uwzględnić zarówno kryterium dochodowe, jak i kryterium odnoszące się do możliwości płatniczych strony. Tymczasem, organy obu instancji ustaliły wysokość tej opłaty jedynie z uwzględnieniem przesłanki dotyczącej dochodu, nie weryfikując możliwości płatniczych skarżącej, uwarunkowanych jej sytuacją osobistą, rodzinną, zdrowotną i majątkową. Prawidłowa jest więc konkluzja Sądu I instancji, o naruszeniu przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niepoczynienie ustaleń faktycznych oraz ich oceny w aspekcie możliwości płatniczych skarżącej. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.