IV SA/Wr 517/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję A sp. z o.o. w C. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od A sp. z o.o.w C. na rzecz K. N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia (...) października 2019 r. K. N. zwrócił się do A. spółka z o. o. w C. o udostępnienie w formie elektronicznej następującej informacji publicznej: I. Jakie funkcjonują rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, systemy finansowo – księgowe, zawierające informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, wydatków, należności ? 1a. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej ? 1b. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru ? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru ? Należy przesłać stosowne umowy (wraz załącznikami i specyfikacją), faktury i protokoły zdawczo – odbiorcze ? 2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru ? 3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia, eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria ? Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawienia, eksportu informacji ? Jakie dane może zawierać to zestawienie, eksport ze zbioru ? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzanie zestawienia, eksportu ze zbioru ? 4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru ? 5. Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór ? 6. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru ? Należy przesłać ich kopie. 7. Czy zaplanowana jest publikacja zbioru ? II. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytania z punktu I – na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów ? Pismem z dnia (...) października 2019 r. Spółka zwróciła się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia posiadanych informacji. W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z dnia (...) października 2019 r. wyjaśnił, że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga przetworzenia. Decyzją z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) Spółka na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej u.d.i.p., odmówiła udostępnienia w całości informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia (...) października 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Spółka wyjaśniła, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną (pod względem ilościowym, jak i zebrania stosownych informacji). Złożony wniosek jest bardzo obszerny i składa się z wielu punktów, podpunktów, pytań i żądań zależnych. Udzielenie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników Spółki oraz znacznego nakładu czasowego, co mogłoby zdezorganizować pracę spółki i wykonywanie podstawowych zadań. Rozpoznanie wniosku wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji. Według organu wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego. Ponadto organ zaznaczył, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., ponieważ informacja o rejestrach i ewidencjach jest informacją publiczną prostą oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, albowiem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej. Według skarżącego, podmiot zobowiązany posiada żądane informacje "wprost" i nie musi dokonywać jakichkolwiek czynności o charakterze intelektualnym. Niewłaściwy jest również argument odnośnie obszerności wniosku. Przyjęcie takiej interpretacji w sposób nieuzasadniony ograniczałoby prawo dostępu do informacji publicznej. Część pytań ma charakter zależny i nie byłoby konieczne udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania. Część odpowiedzi mogłaby składać się z jednego lub kilku wyrazów, np. dotyczących terminu na ustalenie wglądu do rejestrów, aktów prawnych regulujących działalność rejestrów i ewidencji, rodzaju oprogramowania, formatu raportów eksportowanych z bazy danych. Ponadto w podstawie prawnej organ powołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ograniczenie ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa, nie przytaczając w uzasadnieniu na tę tezę jakichkolwiek argumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wnioskodawca zadał bowiem szereg pytań, dotyczących funkcjonowania ewidencji i rejestrów. Udzielenie odpowiedzi wymagałoby istotnych nakładów czasowych, dokonania stosownych zestawień (co najmniej kilkunastu), wymagających wydobycia danych z każdego działu podmiotu, Pytania mają charakter zależny, wielowątkowy, jest ich wiele (ponad 10) i właściwe udzielenie na nie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników podmiotu z różnych działów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że A. Spółka z o. o. w C., jako spółka komunalna, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonych ewidencji i rejestrów, organ uznał żądaną informację za informację publiczną przetworzoną. Według organu skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przede wszystkim stwierdzenie, czy wnioskowane przez stronę informacje mają charakter informacji publicznej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, rozważenie czy informacje te mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p winien dotyczyć: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie, wiadomość, pouczenie, czyli oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien rozważyć, czy zakres przedmiotowy wniosku dotyczy informacji związanych ze sprawowaniem funkcji publicznych i tym samym podlegających udostępnieniu przez ten podmiot. Jednakże takich konkretnych rozważań w odniesieniu do postawionych we wniosku pytań zabrakło w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Zatem w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy wszystkie żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a więc dotyczą oświadczenia wiedzy odnośnie określonych faktów czy czynności organu mieszczących się w zakresie wykonywania zadań publicznych. Organ winien też mieć na uwadze, że wiadomości o charakterze technicznym nie są nośnikiem informacji publicznej, a wniosek powinien dotyczyć informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu organu. Informacji publicznej nie stanowią plany i zamierzenia danego podmiotu. Zwrócić należy uwagę, iż rozważania te powinny być poczynione odrębnie co do każdego z pytań, gdyż dotyczą one zróżnicowanych zagadnień. W szczególności organ powinien odnieść się co do charakteru informacji dotyczących używanego oprogramowania komputerowego, kryteriów przeszukiwania zbiorów, możliwości dokonywania wydruków zestawienia i eksportu informacji, formatów sporządzanych zestawień, rodzaju pozycji w zbiorze, przesyłania aktów prawa powszechnie obowiązującego, zamierzeń publikacyjnych zbioru. Jak już wyżej wskazano, w przypadku uznania, że żądane informacje dotyczą informacji publicznej, organ winien rozważyć, czy informacje te mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ złożony wniosek jest bardzo obszerny i składa się z wielu punktów, podpunktów, pytań i żądań zależnych. Natomiast udzielenie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników Spółki oraz znacznego nakładu czasowego, co mogłoby zdezorganizować pracę spółki i wykonywanie podstawowych zadań. Według organu, rozpoznanie wniosku wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji. Jednakże w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie przez podmiot niebędący organem władzy państwowej należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, ilość pozycji z tych rejestrów i ewidencji niezbędnych do przeanalizowania, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie na obszerność wniosku i ogólne wskazanie na konieczność zaangażowania wielu pracowników, znaczny nakład czasowy w celu zestawienia, przetworzenia i samodzielnego zredagowania wielu informacji, działania intelektualne i organizacyjne nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Z tych powodów zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez Spółkę art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący zasadnie wskazał w skardze, że organ w podstawie prawnej wydanej decyzji powołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie przytaczając w uzasadnieniu na tę tezę jakichkolwiek argumentów. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście powołanych przez stronę zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.