II SAB/Gl 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w K. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w G. w przedmiocie ustalenia taryfy tymczasowej dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego 1) stwierdza bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4) w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. P. Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gliwicach polegającą na niepodjęciu niepodjęcia przez organ postępowania w przedmiocie ustalenia taryfy tymczasowej dla przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego (skarżącego) w oparciu o treść art. 24c ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W swej skardze spółka domaga się: - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia taryfy tymczasowej za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w stosunku do skarżącej; - przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości odpowiadającej równowartości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia; - zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca spółka zarzuciła organowi administracji naruszenie: 1) art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i niezałatwienie sprawy w zakreślonym przepisami prawa terminach, 2) art. 61 §1 w zw. z art. 61a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 24c ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało, iż organ regulacyjny nie wszczął postępowania administracyjnego lub, nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego co pozbawiło skarżącą możliwości poddania kontroli instancyjnej, 3) art. 24c ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie przez organ regulacyjny, że nie ma on obowiązku określenia dla skarżącej taryfy tymczasowej pomimo, iż wypełnione zostały wszystkie przesłanki dla określenia tejże taryfy. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 26 listopada 2021 r. spółka, w oparciu o treść art. 24c ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwróciła się do organu regulacyjnego (Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gliwicach) o określenie taryfy tymczasowej, biorąc pod uwagę warunki ekonomiczne wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zapewniając pokrycie uzasadnionych kosztów tego przedsiębiorstwa. Jednocześnie poinformowano, że w związku z wniesieniem przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego z dnia 19 października 2021 r. (znak sprawy: [...]) - skarżąca do chwili wydania prawomocnego rozstrzygnięcia wniesionej skargi (tj. do chwili gdyby hipotetycznie doszło do prawomocnego rozstrzygnięcia oddalającego tą skargę) - nie przedłoży poprawionego projektu taryfy. Pomimo powyższego - organ regulacyjny pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. odmówił (pismem skierowanym do skarżącej - nie postanowieniem czy decyzją) określenia taryfy tymczasowej uzasadniając powyższe następującym stwierdzeniem: "Wniesiona przez P. Sp. z o.o. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest środkiem zaskarżenia o charakterze względnie dewolutywnym, gdyż powoduje co do zasady przeniesienie kompetencji do jej rozpoznania na organ wyższego stopnia oraz bezwzględnie suspensywnym, bowiem jej wniesienie powoduje wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ I Instancji. Do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Zatem, decyzja, od której wniesiono odwołanie nie podlega wykonaniu, a termin na przedłożenie poprawionego projektu taryfy określony w decyzji odmownej biegnie od dnia uzyskania przez tą decyzję ostateczności." Skarżąca za pośrednictwem organu w dniu 16 grudnia 2021 r. wniosła ponaglenie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a a także przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Procedurę zatwierdzania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określają art. 24b-24c ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020, poz. 2028). Zgodnie z art. 24c tego aktu "jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji". Od decyzji takiej przysługuje środek prawny w postaci odwołania do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego. Jeśli wynik przeprowadzonej analizy jest negatywny organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (ust. 3). Rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gliwicach w tym ostatnim zakresie. Skarżąca wystąpiła o ustalenie taryfy tymczasowej podkreślając, że zaskarżyła do sądu administracyjnego decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego z dnia 19 października 2021 r. (znak sprawy: [...]). Nie jest rolą Sądu (a i przedmiotem skargi) rozstrzyganie w tym miejscu, czy w sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej jest możliwe uzyskanie decyzji określającej taryfę tymczasową. Konieczne jest jednak ustalenie, czy odpowiedź organu na wniosek z dnia 26 listopada 2021 r. mógł przyjąć postać zwykłego pisma, czy też powinna przyjąć formę procesową. W ocenie organu w rozstrzyganej sprawie rozstrzygnięcie wniosku strony nie mogło nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, ani "pozytywnej" ani "negatywnej". Ma to wynikać z koncepcji "suspensywności" skargi do sądu administracyjnej. Sąd nie będzie się odnosił do tej koncepcji, ale budzi ona spore wątpliwości interpretacyjne. Skarżąca wystąpiła do organu administracji publicznej z żądaniem wydania określonej decyzji, wskazując konkretną podstawę prawną. Zdaniem Sądu organ mógł w takiej sytuacji wydać jedno z trzech rozstrzygnięć. Organ winien, jeśli wniosek spełniał wymagania przewidziane prawem, określić taryfę tymczasową. W przeciwnym wypadku winien wydać decyzję odmowną. Jeśli zaś brak było podstaw do rozstrzygania w drodze postępowania, powinien na podstawie art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w tym zakresie "zwykłym pismem" a działanie takie należy ocenić jako brak podjęcia wymaganego przepisami k.p.a. rozstrzygnięcia, czyli bezczynność. Biorąc jednak całość okoliczności sprawy Sąd uznaje, że bezczynność organu administracji nie miała w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z faktu, że organ jednak "zareagował" na żądanie strony (choć nie we właściwej formie). Czas trwania bezczynności również nie był znaczny. W związku z tym także przyznanie sumy pieniężnej nie było uzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a i § 2 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.