III OW 112/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów w instalacji postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z [...] maja 2021 r. Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania na rzecz spółki K. S.A. zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów w instalacji do produkcji mieszanek mineralno-asfaltowych zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], gm. [...], województwo [...], poprzez wskazanie, iż organem właściwym do prowadzenia sprawy jest Starosta [...]. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wyjaśnił, iż [...] lipca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek spółki K. S.A., [...], ul. [...], w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów w instalacji do produkcji mieszanek mineralno-asfaltowych zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], gm. [...], województwo [...], który pismem z [...] lipca 2020 r. Starosta przekazał mu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Zdaniem Starosty instalacja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839), zatem zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.), dalej: "u.o.", organem właściwym jest marszałek. Zdaniem Marszałka instalacja stanowiąca przedmiot sporu nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, lecz przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia jako instalacje do mas bitumicznych, zatem art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. u.o.a nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Dalej Marszałek wskazał, iż zgodnie z treścią wniosku w spornej instalacji odzyskowi poddawany będzie destrukt asfaltowy sklasyfikowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 10), jako odpad o kodzie 17 03 02 (Mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01). Przetwarzanie odpadów będzie obejmowało następujące procesy odzysku: - R13 Magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów); - R12 Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rll, tj, kruszenie destruktu asfaltowego do odpowiedniej frakcji; - R5 Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, tj. wytwarzanie mieszanek mineralno-asfaltowych z wykorzystaniem destruktu asfaltowego. Odzysk odpadów będzie odbywać się w instalacji do produkcji mieszanek mineralno-asfaltowych, w skład której wchodzi mobilny zestaw GIF z kruszarką udarową służący do rozdrabniania destruktu asfaltowego oraz wytwórnia produkująca mieszanki mineralno-asfaltowe z wykorzystaniem granulatu bitumicznego. Przetwarzanie destruktu asfaltowego w granulat asfaltowy będzie następowało w wyniku kruszenia w granulatorze (kruszarce szczękowej lub udarowej wraz z sitami sortującymi). Destrukt asfaltowy przy pomocy ładowarki kołowej wsypywany będzie do kosza zasypowego granulatora. Tam będzie przechodził proces rozkruszania z udziałem bębna kruszącego zamontowanego w granulatorze. W wyniku tego procesu destrukt będzie ulegał rozdrobnieniu do wymaganego uziarnienia, a następnie już jako granulat asfaltowy będzie wykorzystywany jako jeden ze składników mieszanki mineralno- asfaltowej. Natomiast proces wytwarzania mieszanki mineralno-asfaltowej obejmuje następujące etapy: 1. Składowanie i wstępne dozowanie kruszywa oraz granulatu. Podstawowy surowiec w postaci kruszywa o różnej frakcji dostarczany jest do dozatorów wstępnych. Następnie dozowany jest na taśmociąg, którym transportowany jest do bębna suszarki. Granulat asfaltowy w analogiczny sposób składowany jest na placu i za pomocą dozatora i przenośnika kubełkowego bądź taśmowego dostarczany jest bezpośrednio do mieszalnika wytwórni jako jeden ze składników mieszanki mineralno-asfaltowej; 2. Suszenie, podgrzewanie i odpylanie kruszywa. Kruszywo trafia do bębna suszarki, gdzie jest podgrzewane do odpowiednio wysokiej temperatury (150 - 180 °C), a następnie za pomocą przenośnika kubetkowego transportowane jest na samą górę urządzenia na tzw. wieżę wytwórni mieszanek mineraino-asfaltowych i tam trafia na sortownik; 3. Sortowanie i dozowanie gorącego kruszywa, asfaltu i dodatków. Podgrzane kruszywo przetransportowane na górę urządzenia trafia do wielopokładowego sortownika zaopatrzonego w kilka pokładów sit o różnej wielkości oczka sit, gdzie następuje jego rozdzielenie na poszczególne frakcje. Następnie materiał pobierany jest do dalszego etapu produkcji, jakim jest mieszanie wraz z innymi składnikami w mieszalniku. Składnikami, które oprócz kruszywa biorą udział w tym procesie są także wypełniacze, gorący asfalt w postaci płynnej, dodatki uszlachetniające, ewentualne barwniki kolorowe, a także granulat w przypadku produkcji mieszanki z wykorzystaniem granulatu asfaltowego; 4. Mieszanie w mieszalniku. Do mieszalnika trafia gorące kruszywo, które przeszło w sortowniku proces rozsortowania na poszczególne frakcje. Większość wytwórni jest zaopatrzona w sortownik sześciopokładowy to znaczy, że po przejściu procesu sortowania gorące kruszywo trafia do jednej z sześciu komór gorącego kruszywa w zależności od wielkości ziarna. Z każdej z takich komór kruszywo odważane jest na wadze kruszyw a następnie wsypywane do mieszalnika. Do mieszalnika wraz z kruszywem dodawane są pozostałe ww. składniki w tym granulat asfaltowy w przypadku produkcji mieszanki z wykorzystaniem granulatu. Całość podlega procesowi mieszania trwającemu około 30 sekund w wyniku czego uzyskuje się gotową mieszankę mineralno-asfaltową wyprodukowaną wg określonej receptury; 5. Składowanie gotowej mieszanki. Mieszanka po wymieszaniu w mieszalniku może być wyładowywana bezpośrednio na skrzynie załadowcze samochodów ciężarowych bądź magazynowana w zbiornika gotowej masy, które są izolowane termicznie i pozwalają na zmagazynowanie gorącej mieszanki. Podniósł, iż z wyjaśnień strony wynika, że moc przerobowa instalacji do produkcji mieszanek mineralno-asfaltowych z zastosowaniem granulatu asfaltowego wynosi 150 000 Mg/rok, gdzie czas pracy instalacji to 1 000 h/rok, tj. 140 dni w roku z wydajnością 150 Mg/h, co daje maksymalną produkcję w ilości 1 200 Mg/dobę (przy założeniu 8 godzin pracy instalacji dziennie), a średnio 450 Mg/dobę (przy założeniu, że instalacja pracuje ok. 3 godzin dziennie). Natomiast wydajność samej kruszarki to 20 Mg/h i maksymalnie 300 Mg/dobę (25% z maksymalnej wydajności instalacji). Dodawany granulat stanowi do 25% gotowej mieszanki mineralno-asfaltowej, wobec czego maksymalna ilość rozdrabnianego odpadu o kodzie 07 03 02 dodawanego do produkcji mas bitumicznych to 37 500 Mg/rok. Ponadto w wyniku procesu odzysku R5 nie powstają odpady. Jest to odzysk skończony polegający na wytworzeniu pełnowartościowego materiału (granulatu asfaltowego), który jest ponownie wykorzystywany do produkcji mas mineralno-bitumicznych stosowanych przy budowie dróg. Proces odzysku R12 prowadzony jest w taki sam sposób jak proces odzysku R5, z zastosowaniem tych samych urządzeń jednak w efekcie uzyskuje się nie produkt, ale pokruszony odpad, który będzie przekazywany do dalszego zagospodarowania uprawnionym posiadaczom. Wskazał także, iż do wniosku załączono kopię decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Marszałka nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Starosty, iż przetwarzanie (odzysk) ww. odpadów stanowi przedsięwzięcie ujęte w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, bowiem przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako instalację do produkcji mas bitumicznych, ujętą w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia. W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, iż podtrzymuje stanowisko zajęte w lipcu 2020 r., które zawarł w piśmie przekazującym wniosek strony do Marszałka. W jego ocenie kryterium przesądzającym o właściwości organu samorządowego w kwestii rozstrzygnięć dotyczących przetwarzania odpadów jest skala tego przetwarzania, a nie nazwa instalacji, w jakiej przetwarzanie ma się odbywać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie spornym jest, który z organów to jest Marszałek Województwa [...], czy też Starosta [...] powinien rozpatrzyć wniosek K S.A. w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej na terenie K.A S.A. znajdującej się na działce nr [...] obręb [...]. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach). Na gruncie wskazanych przepisów problematyczną kwestię stanowi kwalifikacja przedsięwzięcia znajdującego się na terenie zakładu przedsiębiorcy, gdzie eksploatowane są instalacje do produkcji masy bitumicznej, z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. W tym kontekście podnieść należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.). W świetle zaś § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji mas bitumicznych. Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, który wniósł o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z uwagi na wskazane we wniosku o zmianę ostatecznej decyzji parametry instalacji do przetwarzania odpadów dotyczące możliwości ich przetwarzania nie mniejszej niż 10 t na dobę, przedsięwzięcie objęte wnioskiem wnioskodawcy należy zakwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje w tym przypadku ilość magazynowanych odpadów, czy też faktyczna ilość przetwarzanych odpadów lecz okoliczność, że instalacja taka może przyjąć odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Okoliczność, że z treści udzielonego zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynika, że działania prowadzone w instalacjach objętych wnioskiem zmierzają do wytworzenia masy bitumicznej nie mogą przesądzać o zakwalifikowaniu tego przedsięwzięcia do takich, które są kwalifikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Taka kwalifikacja byłaby uzasadniona tylko wówczas, gdyby do produkcji w instalacjach mas bitumicznych nie używano odpadów oraz gdyby w wyniku procesu przetwarzania odpadów R12 pokruszony odpad nie był przekazywany do dalszego zagospodarowania uprawnionym posiadaczom. W takiej sytuacji przekroczenie wielkości tych odpadów stosowanie do treści § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia kwalifikuje takie przedsięwzięcie do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Marszałek Województwa [...] usiłował wykazać, że instalacja ta nie przekracza możliwości przyjmowania odpadów ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, wskazując, że odzysk odpadów będzie odbywać się w instalacji do produkcji mieszanek mineralno-asfaltowych, w skład której wchodzi mobilny zestaw GIF z kruszarką udarową do rozdrabniania destruktu asfaltowego oraz wytwórnia produkująca mieszanki mineralno-asfaltowe z wykorzystaniem granulatu bitumicznego. Wskazując na powyższe organ te wywiódł, że wydajność kruszarki to 300 Mg na dobę jednak wydajność całej instalacji to 1 200 Mg na dobę. Zauważyć jednak należy, że poza opisanym wyżej procesem odzysku R5, za pomocą kruszarki prowadzony jest także odzysk odpadów w procesie R12. Tym samym właściwym organem będzie Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 41 ust. 3 pkt lit. a ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.