I OSK 1714/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 67/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia [...] maja 2022 r. sygn. [...] oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W pkt 2. tego wyroku orzeczono w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika. Skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę wywiodła M. K., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 KPA, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sytuacji skarżącej, która nie została poinformowana o konieczności rezygnacji z jednego świadczenia w celu otrzymania drugiego, oraz art. 134 § 1 PrPostSądAdm oraz art. 106 § 3 PrPostSądAdm sprowadzające się do stwierdzenia, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce świadczenia opiekuńczego już od momentu złożenia przez skarżącą takiego wniosku a nie dopiero od [...] października 2021 r. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt. 1 i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz adw. J. K. kosztów reprezentacji z urzędu według norm przepisanych w postępowaniu kasacyjnym gdyż nie zostały one uiszczone w całości ani w części oraz zwolnienie M. K. z opłaty związanej ze skargą kasacyjną gdyż nie jest ona w stanie ponieść jej bez uszczerbku dla utrzymania siebie i swojej rodziny. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a." zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że Autorka skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki "art. 7 i 77 § 1 KPA" oraz art. 134 § 1 "PrPostSądAdm" i art. 106 § 3 "PrPostSądAdm" nie zdefiniowała skrótów "KPA" oraz "PrPostSądAdm". Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022, poz. 329) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Istota sporu w badanej sprawie dotyczyła daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca kasacyjnie domagała się przyznania tego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, tj. lutego 2021 r., pomimo, że do końca września 2021 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona dopiero decyzją z dnia [...] września 2021 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 - dalej jako "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dopiero decyzją z dnia [...] września 2021 r. Burmistrz Miasta [...] - działając za podstawie art. 155 k.p.a. - uchylił decyzję z [...] grudnia 2020 r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. musi mieścić się więc w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. wyrok NSA z 25.06.1985 r. sygn. SA/Wr 351/85). Uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Niezależnie od oceny prawidłowości działań organów w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2021 r., nie można nie brać pod uwagę, że jest to decyzja, która łącznie: zapadła w innej sprawie administracyjnej i zgodnie z wolą strony stała się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Trzeba zatem uwzględnić fakt, że to dysponent wniosku decyduje o treści złożonego żądania. Skarżąca, zaakceptowała wydane "za jej zgodą" rozstrzygnięcie uchylające decyzję z [...] grudnia 2020 r. na skutek - jak wskazano - zgłoszonego [...] września 2021 r. żądania o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2020 r. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone, w konsekwencji czego zważywszy na wynikające z art. 110 § 1 k.p.a. związanie organów decyzją z dnia [...] września 2021 r. i skutki tego zawiązania (art. 110 § 1 k.p.a.) niesłusznie skarżąca kasacyjnie przyjmuje, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy możliwe jest jeszcze przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego - za okres - co do którego w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie przyznające jej specjalny zasiłek opiekuńczy. To strona jest dysponentem wniosku i decyduje o treści swojego żądania, które ma prawo modyfikować. W niniejszej sprawie wydając decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. (decyzja z [...] września 2021 r.) wyraźnie wskazano, że uchylenie decyzji z [...] grudnia 2020 r. następuje na skutek żądania zgłoszonego [...] września 2021 r. Literalnie wskazano przy tym, że w ocenie organu brak jest podstaw do wstecznego (tj. od lutego 2021r.) uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca kasacyjnie z takim rozstrzygnięciem zgodziła się. W związku z tym, skoro do września 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Burmistrza Miasta [...] wyżej wspomnianej decyzji z dnia [...] września 2021 r. uchylającej wcześniej przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie złożenie przez nią wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od [...] października 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. Skarżąca kasacyjnie do września 2021 r. otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy, tj. konkurencyjne świadczenie, co wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że w konkretnych okolicznościach badanej sprawy niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - za okres - co do którego w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie przyznające skarżącej kasacyjnie zasiłek dla opiekuna, które zostało - zgodnie z jej wolą - skonsumowane. W tej sytuacji bezzasadnie skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ sytuacja skarżącej kasacyjnie - w istotnym dla tej sprawy zakresie - została wyjaśniona w sposób prawidłowy. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczających ustaleń, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej kasacyjnie są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy. Z kolei zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz 106 § 3 p.p.s.a. nie zostały uzasadnione, co czyni niemożliwym dokonanie oceny ich zasadności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.