II SA/Ol 3/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 29 października 2021 r., nr WIN-II.7843.4.49.2021, Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję Starosty Nidzickiego (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 13 lipca 2021 r., którą organ ten wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przeznaczonych na działalność handlowo-usługową na pomieszczenia mieszkalne, na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że 2 czerwca 2021 r. L. S. (dalej jako: "skarżący") zgłosił Staroście zamiar zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r., na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako: "u.p.b."), organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia o wskazane dokumenty. W odpowiedzi skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2021 r. Starosta odmówił zawieszenia postępowania. Organ I instancji wyjaśnił, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Wskazał, że w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w terminie określonym w postanowieniu organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Decyzją z 13 lipca 2021 r., organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania objętych wnioskiem pomieszczeń, wobec nieuzupełnienia zgłoszenia o dokumenty pozwalające zweryfikować spełnienie przez te pomieszczenia warunków technicznych dla lokali mieszkalnych. Wskazano też, że skarżący błędnie podał tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż w ewidencji gruntów i budynków nie figuruje jako właściciel nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił, że upłynął ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu, ponadto decyzja wydana została z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 3 pkt 11 u.p.b. poprzez błędną ich wykładnię oraz naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 k.p.a. W razie odmowy uchylenia decyzji, skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania pozwu wzajemnego dotyczącego sprzedaży gruntu przez gminę, a potem wyznaczenie 3-miesięcznego okresu na ewentualne skompletowanie ekspertyz, jeżeli będą niezbędne. Do odwołania skarżący załączył: kopię części odpisu z księgi wieczystej działki nr [...], wg stanu z dnia 24 lipca 2013 r.; kopie umów kupna-sprzedaży pawilonów handlowo-usługowych z dnia 17 czerwca 1976 r. i 2 maja 1988 r.; umowę dzierżawy części działki nr [...], zawartą w dniu 14 stycznia 2004 r. pomiędzy gminą Nidzica a skarżącym na okres od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2006 r.; kopię "pozwu wzajemnego o przeniesienie własności nieruchomości" wniesioną do Sądu Rejonowego w Olsztynie w dniu 6 stycznia 2014 r. (sygn. akt XI C 580/13). Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 71 ust. 2 u.p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 -ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopię takiej ekspertyzy; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień i opinii. Ponadto, zgodnie z art. 71 ust. 2a u.p.b. w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Natomiast, w myśl § 206 ust. 2 warunków technicznych, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie dołączył wymaganych dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i ust. 2a u.p.b. oraz § 206 ust. 2 warunków technicznych. Ponadto, w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wymaganym zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.b.) inwestor podał, że jest właścicielem działki nr [...]. Jednakże z wypisu z ewidencji gruntów, przekazanego przez Starostę Nidzickiego, wynika, że to gmina Nidzica jest właścicielem przedmiotowej działki oraz zlokalizowanego na niej budynku handlowo-usługowego. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 pkt 11 u.p.b., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wprawdzie zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.b inwestor obligatoryjnie dołącza do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale to oświadczenie nie zastępuje prawa inwestora do terenu inwestycji. Jeżeli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście inwestor legitymuje się takim prawem, to obowiązkiem organu I instancji w związku ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest ustalenie posiadania tego prawa przez inwestora. Brak takiego prawa uniemożliwia przyjęcie zgłoszenia inwestora, chociażby ten złożył oświadczenie o posiadanym tytule do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślono, że bezsprzecznie dokumenty przedstawione przez skarżącego nie potwierdzają, że objęta wnioskiem nieruchomość stanowi jego własność. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., organ II instancji podniósł, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, podejmowane przez właściwy organ czynności związane ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w trybie art. 71 u.p.b., nie mają charakteru procesowego w rozumieniu ogólnych przepisów postępowania administracyjnego. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest czynnością materialno-techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. Zatem, jeżeli do instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym także nie mogą być stosowane przepisy dotyczące zawieszenia postępowania z art. 97 i art. 98 k.p.a. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane. Tylko wtedy, gdy organ dojdzie do przekonania, że w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie, wydaje rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut upływu 30-dniowego terminu ustawowego do wydania decyzji o sprzeciwie. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sytuacji gdy właściwy organ nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu końcowego terminu wyznaczonego postanowieniem. Wojewoda wskazał, że organ I instancji nałożył obowiązek uzupełnienia zgłoszenia do dnia 12 lipca 2021 r. Decyzja o sprzeciwie wydana została 13 lipca 2021 r., a nadana w placówce pocztowej w dniu 14 lipca 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych w związku z naruszeniem: - art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 3 i 5, ust. 2a i ust. 3, art. 3 pkt 7, 7a, 8 i 11 u.p.b. przez błędną ich wykładnię; - art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. - art. 336, art. 674, art. 695 § 1 oraz art. 697 k.c. przez ich niezastosowanie. Skarżący wniósł o załączenie do akt niniejszej sprawy, z akt zakończonych postępowań o sygn. akt I SA/OI 378/17 i I SA/Ol 377/17, wypisu kartoteki budynków z 2011 i 2014 r. W uzasadnieniu skargi przekonywał, że jest właścicielem pomieszczeń handlowo-usługowych objętych wnioskiem. Wyjaśnił, że jedno pomieszczenie zakupił w 1976 r., a drugie w 1988 r. Od pierwszego zakupu dzierżawi grunt od gminy. Jako dowody wskazał załączone do odwołania: odpis księgi wieczystej działki [...] oraz dwie umowy zakupu lokali. Podał, że wcześniej załączył inwentaryzację budowlaną z 2015 r. Oświadczył, że niedawno gmina scaliła działki na potrzeby zawyżenia czynszu i z chęci dokuczania i okradzenia skarżącego, ale nowy geodeta nie dał się wmanipulować w tę intrygę i wyliczył, jak było dotychczas, powierzchnię zajmowaną przez skarżącego o obszarze 78 m2. Stąd wzięła się działka o nr [...], której skarżący całej nie zajmuje. Skarżący zauważył, że w wyżej wymienionych umowach kupna-sprzedaży lokali ani w umowie dzierżawy nie ma żadnego zapisu, że właścicielem jest gmina, więc umowy cywilnoprawne też muszą obowiązywać. Poza tym, zgodnie z art. 336 k.c., skarżący jest posiadaczem rzeczy- lokali, natomiast zgodnie z art. 674 k.c. po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca używa nadal rzeczy, za zgodą wynajmującego, poczytuje się, w razie wątpliwości, że najem został przedłużony na czas nieoznaczony. Również dzierżawę zawartą na czas dłuższy niż lat trzydzieści poczytuje się po upływie tego terminu za zawartą na czas nieoznaczony. W związku z tym, w ocenie skarżącego, Wojewoda źle zinterpretował przepis art. 71 ust 2 pkt 3 u.p.b., który odwołuje się do oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2. Przepis ten wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na celu budowlane. Błędna wykładnia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane polega na tym, iż Wojewoda wprawdzie powołał się na prawo własności oraz stosunku zobowiązaniowego, wypisując zdania z ustawy Prawo budowlane, ale pominął załączone dowody (księgę wieczystą, wystawiony przez siebie wypis z kartoteki budynków i dwie umowy kupna-sprzedaży lokali oraz umowę dzierżawy, która zgodnie z powołanym art. 674 i 695 k.c. po upływie terminu lub 30 latach dzierżawy, który minął w czerwcu 2006 r. nadal jest aktualna. Po drugie, w oświadczeniu powyższym zawarte jest sformułowanie w ewidencji budynków, a nie tylko gruntów. Po trzecie, skarżący zaakcentował, że nie wykonywał robót budowlanych ani remontu określonych w art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 u.p.b. Wszelkie remonty budowlane wykonał przed 2015 r., o czym świadczy załączona inwentaryzacja do wniosku, i po kontroli powiatowego inspektora budowlanego, a skarżący uzupełnił jego zalecenia w tamtym czasie. Skarżący zaznaczył, że wykonał tylko konserwację w postaci malowania, wymiany starych drzwi na nowe, itp. Natomiast organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z art. 71 ust 5 pkt 1 i ust 6, wymaga wykonania robót budowlanych, czego nie można zarzucić skarżącemu. Odnosząc się do zarzutu z art. 71 ust 1 pkt 2 u.p.b., skarżący stwierdził, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia. Działalność handlowa nie spowodowała zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości i układu obciążeń w rozumieniu ustawy Prawo Budowlane. Skarżący stwierdził, że organy I i II instancji nie ustalały poprzedniego i ewentualnego aktualnego faktycznego sposobu wykorzystania lokali nr 1 i 2. Również, co za tym idzie, nie dokonywały oceny przeprowadzonej w lokalach działalności pod kątem ich intensyfikacji. Zatem pierwsza decyzja Starosty narusza przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7 i 77 §1k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Natomiast decyzja organu odwoławczego dodatkowo narusza art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wymóg ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, stąd działanie organu odwoławczego nie może sprowadzać się wyłącznie do kontroli i oceny decyzji pierwszoinstancyjnej. Reasumując, skarżący oświadczył, że nie musi składać żadnych ekspertyz, bo organy nic nie udowodniły, a skarga jest należycie uzasadniona i wnosi jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja o sprzeciwie wydana została zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły. Podane przez organy motywy pozwalały na zweryfikowanie zajętego stanowiska, co wypełnia normę art. 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i został rozważony w całokształcie. Nie daje on podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też aby nie były w toku postępowania respektowane zasady procedury zawarte w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 77 § 1 k.p.a., co pozwoliło organom obu instancji na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodnie z regułami swobodnej oceny dowodów wynikających z art. 80 k.p.a. Dokonanej przez organy orzekające ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami. Jednym z podstawowych warunków skutecznego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest posiadanie prawa do dysponowania tym obiektem na cele budowlane. Wynika to z treści art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.b, który zobowiązuje do wykazania tego prawa przez złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 u.p.b., jako - tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu, kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym ustawodawca nie wymaga, aby inwestor przedkładał dokumenty, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 u.p.b. Wystarczy, że wnioskodawca złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2a pkt 1 u.p.b.), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.p.b.), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48b ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 u.p.b.) oraz ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.b.). Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości badania zgodności z prawem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 4 u.p.b., na nieruchomości do której ma tytuł prawny określony w art. 3 pkt 11 u.p.b. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W uchwale tej NSA, rozważając przypadek braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym, wskazał, że po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład siedmiu sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (tak też wskazano w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11 dostępnym w CBOSA). W realiach niniejszej sprawy organy administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie zakwestionowały złożone przez skarżącego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ z materiału dowodowego, a zwłaszcza z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...] jest wyłącznie gmina Nidzica. Stąd też ustalenie, że objęty wnioskiem obiekt budowlany, w którym znajdują się pomieszczenia handlowo-usługowe nie stanowi odrębnej od gruntu własności. Skarżący w ogóle nie wykazał, że wymienione lokale stanowią odrębny przedmiot własności. Przedłożone przez skarżącego umowy kupna-sprzedaży z 1976 i 1988 r., zawarte w zwykłej formie pisemnej, dotyczą zakupu pawilonów usługowo-handlowych. Nie wiadomo jaką formę miały wówczas te pawilony. Jednak warunkiem skutecznego zbycia nieruchomości lokalowej jest to, że musi ona stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 § 1 k.c.). Poza tym przeniesienie własności nieruchomości musi mieć formę aktu notarialnego, pod rygorem nieważności (art. 158 i art. 73 § 2 k.c.). Z powoływanych przez skarżącego prawomocnych wyroków tutejszego Sądu z 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 377/17 i I SA/Ol 378/17 wynika, że skarżący został obciążony podatkiem od nieruchomości za 2011 i 2012 r. za korzystanie bez tytułu prawnego z zabudowanego gruntu o pow. 78m2, stanowiącego wówczas część działki [...], będącego własnością gminy Nidzica. W wyrokach tych akcentowano, że skarżący był tylko właścicielem nakładów poniesionych na budynek znajdujący się na ww. gruncie. W wyroku sygn. akt I SA/Ol 378/17 zauważono: "pawilon nie został rozebrany, a teren nie został przywrócony do stanu poprzedniego". Z załączonej do wniosku inwentaryzacji budowlanej z 2015 r. wynika, że została ona opracowana w celu legalizacji samowoli budowlanej. Stąd wniosek, że przedmiotowy obiekt budowlany mógł powstać w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący nie wyjaśnił, czy postępowanie legalizacyjne zakończyło się i z jakim skutkiem. Wiadomo natomiast, że w 2014 r. skarżący wystąpił z pozwem wzajemnym, czyli w odpowiedzi na skierowany przeciwko niemu pozew gminy, domagając się zobowiązania gminy do odpłatnego przeniesienia na skarżącego własności gruntu zabudowanego przedmiotowym budynkiem. Według oświadczenia skarżącego postępowanie to jest w toku. Okoliczność ta potwierdza, że skarżący nie dysponuje aktualnie prawem do gruntu. Ma tu więc zastosowanie zasada wyrażająca się w łacińskiej paremii - superficies solo cedit (to, co jest na powierzchni, przypada gruntowi). W polskim porządku prawnym zasada ta uregulowana jest w art. 48 i art. 191 k.c. Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. W myśl art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. W takiej sytuacji zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, jeżeli obiekt nie jest objęty nakazem rozbiórki, wymagałaby zgody właściciela gruntu, czyli gminy. Skarżący takiej zgody nie przedłożył. Z treści art. 3 pkt 11 u.p.b. wyraźnie wynika, że wnioskodawca musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości konkretnie wymienionym w tym przepisie. Samoistne posiadanie nie jest tytułem uprawniającym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku zaś tytułu wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego ustawa wyraźnie stanowi, że tytuł ten musi przewidywać uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Skarżący nie przedłożył żadnej umowy ani oświadczenia gminy, z którego można byłoby wywieść, że gmina zgodziła się na posadowienie budynku i zmianę sposobu jego użytkowania. Z tego powodu wniesienie sprzeciwu było w pełni uzasadnione. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień skarżącego składanych w toku postępowania, to z powodu braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaniechał on przedłożenia pozostałych wymaganych postanowieniem dokumentów, które pozwoliłyby zweryfikować, czy lokale usługowo-handlowe spełniają wymagania do zamieszkiwania w nich. Brak tych dokumentów jest oczywisty, co w myśl art. 71 ust. 3 u.p.b. także obligowało organ I instancji do wniesienia sprzeciwu. Nie ma też racji skarżący, twierdząc, że zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji handlowo-usługowej na mieszkalną nie wymagała zgłoszenia. Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Na zasadzie tego przepisu nie każda zmiana prowadzonej w lokalu użytkowym działalności gospodarczej powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że chodzi tu o działalność, która wymaga spełnienia innych lub dodatkowych warunków określonych przepisami prawa, niż działalność dotychczas prowadzona w lokalu. Przepis ten nie wiąże zmiany sposobu użytkowania budynku, czy jego części - tutaj lokalu - z jego przebudową. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania lokalu wymaga wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje odpowiednio w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w ramach zgłoszenia z art. 30 ustawy Prawo budowlane (art. 71 ust. 6 u.p.b.). W związku z powyższym, dla uznania zmiany sposobu użytkowania lokalu wystarczające jest ustalenie, że zostanie wprowadzona odmienna funkcja lokalu niż dotychczasowa, do której mają zastosowanie odrębne przepisy podlegające sprawdzeniu przy zgłaszaniu zmiany. Zmiana funkcji lokalu z niemieszkalnej na mieszkalną oznacza zawsze zmianę sposobu użytkowania nieruchomości. Lokale mieszkalne muszą spełniać warunki techniczne umożliwiające stały pobyt w nich ludzi. Żądane dokumenty miały umożliwić organowi weryfikację tych warunków. Skarżący nie wykazał jednak aktualnego stanu technicznego przedmiotowych pomieszczeń, czym uniemożliwił w ogóle jakąkolwiek ocenę w tym zakresie. Dlatego niezasadnie zarzucił organom brak analizy faktycznego sposobu korzystania z lokali. W rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) ustawodawca odróżnia mieszkanie od lokalu użytkowego. Zgodnie z § 3 pkt 9 tego rozporządzenia mieszkanie to zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Natomiast przez lokal użytkowy należy rozumieć, w myśl § 3 pkt 14 rozporządzenia, jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Definicja ta nie tłumaczy przeznaczenia lokalu użytkowego. Zwrot "lokal użytkowy" jest pojęciem bardzo szerokim. Powszechnie przyjmuje się, że może być to na przykład pomieszczenie biurowe, gabinet lekarski, lokal sklepowy, lokal produkcyjny czy magazyn. W warunkach niniejszej sprawy istotnym jest natomiast, że lokale użytkowe i lokale mieszkalne pełnią zupełnie inne funkcje i taka zmiana zawsze oznacza zmianę sposobu użytkowania nieruchomości lub jej części. Sam skarżący miał świadomość, że zmiana przeznaczenia funkcji handlowo-usługowej na mieszkalną oznacza zmianę sposobu użytkowania lokalu, skoro wystąpił ze zgłoszeniem. Niezrozumiałe jest w związku z tym kwestionowanie w skardze zasadności wymogu zgłaszania wnioskowanego sposobu użytkowania. Wprowadzenie nowej funkcji lokalu wymaga także sprawdzenia jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b. do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To na etapie ustalania warunków zabudowy analizuje się i rozstrzyga, czy na danym terenie, z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa, może zostać wprowadzona dana funkcja zabudowy. Na kanwie tej ustawy przyjmuje się, że funkcja usługowa i funkcja mieszkaniowa to odmienne funkcje, które przy zastosowaniu wymagań ładu przestrzennego mogą współistnieć, ale decydują o tym organy gminy przy uchwalaniu miejscowego planu albo w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej muszą natomiast sprawdzić, czy zmiana funkcji odpowiada warunkom zagospodarowania przestrzennego. Dlatego i z tego powodu omawiana zmiana bezspornie wymagała zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako zmiana sposobu użytkowania lokalu. W niniejszej sprawie skarżący przedłożył zaświadczenie Burmistrza Nidzicy, który potwierdził, że zamierzona zmiana funkcji pomieszczeń jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz zaznaczył w tym zaświadczeniu, że nie przesądza to uprawnieniu skarżącego do zmiany sposobu użytkowania z uwagi na konieczność weryfikacji prawa do władania nieruchomością. W ten sposób organ wykonawczy gminy uprawniony do reprezentowania gminy, czyli w imieniu właściciela działki, wyraził zastrzeżenia do zamierzenia skarżącego. Potwierdza to, że skarżący nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może skutecznie zgłosić zmiany sposobu użytkowania ww. pomieszczeń. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.