II SA/Wa 2121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz skarżącego A. D. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego wydał w dniu [...] maja 2021 r. decyzję nr , którą ma podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 256 ze zm.) dalej: "k.p.a." oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) dalej: "u.d.i.p.", odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu ww. decyzji organ nadmienił, iż wnioskiem z [...] marca 2021 r., przesłanym pocztą elektroniczną, A. D. zwrócił się do Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii treści (scan) wszystkich pisemnych umów zawartych przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w lutym 2021 r. Jednocześnie skarżący wskazał, by udostępniając żądaną informację, organ zasłonił dane prywatne, tj. adres zamieszkania i numer PESEL kontrahentów, ale zachował imiona i nazwiska wykonawców oraz "nazwy" przedsiębiorców, jak również wniósł o przesłanie żądanej informacji na podany adres poczty elektronicznej. Wobec tego, że skarżący w ww. wniosku nie podał swojego imienia i nazwiska lecz tylko adres poczty elektronicznej, Szef SKW pismem z [...] marca 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni braków wniosku poprzez podanie danych osobowych, tj. imienia i nazwiska wnioskodawcy pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona wykonała powyższe wezwanie organu w wyznaczonym terminie. Następnie pismem z [...] kwietnia 2021 r. Szef SKW poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz wezwał go do wykazania w terminie 14 dni, iż uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na to wezwanie strona w piśmie z [...] maja 2021 r. stwierdziła, że jej wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, a wezwane organu jest bezpodstawne. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż pokryje koszty przekształcenia informacji, jeżeli organ wskaże ich wysokość. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2021 r. nr Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego przytoczył prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące rozumienia pojęcia informacji przetworzonej. Szef SKW ustalił, że zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu, co przesądza o przyjęciu stanowiska, że wniosek skarżącego jest żądaniem informacji publicznej przetworzonej. Uwzględnienie wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem i kopiowaniem (skanowanie) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji. Skarżący nie wykazał, po uprzednim wezwaniu przez Szefa SKW, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ uznał, że przedstawione we wniosku okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a zatem nie przemawiają za udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Skarżący nie podał też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego. Zatem nie można przyjąć, iż istnieją jakieś realne, konkretne, możliwości wykorzystania żądanej informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego. Szef SKW dodał, że przedmiotem wniosku i w konsekwencji dokonywanej przez niego oceny jest informacja przetworzona składająca się z szeregu informacji prostych. Ponadto organ zaznaczył, iż wniosek, którego niniejsza decyzja dotyczy, jest kolejnym wnioskiem skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie zawieranych przez Szefa SKW umów w kolejnych miesiącach. Skarżący, począwszy od października 2020 r., składa do organu kolejne wnioski o udostępnienie informacji publicznej odnośnie zawieranych umów. Żaden z tych wniosków (dotychczas wpłynęło ich siedem) nie zawiera odmiennej argumentacji co do celu udzielenia informacji publicznej, w szczególności brak jest wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Odmienne potraktowanie rozpoznawanego obecnie wniosku o udzielenie informacji publicznej i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, spowoduje konieczność przetworzenia oraz przygotowywania dla skarżącego określonych informacji, co niewątpliwie doprowadzi do dezorganizacji pracy w poszczególnych jednostkach organizacyjnych Służby Kontrwywiadu Wojskowego. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa SKW z dnia [...] maja 2021 r. nr . Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że informacja objęta jego wnioskiem stanowi informację przetworzoną. Wniósł o jej uchylenie, zobowiązanie organu do przedstawienia zestawienia przedmiotowych umów do wiadomości Sądu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż stanowisko Szefa SKW jest błędne, a przynajmniej zaprezentowana przez organ argumentacja jest niewystarczająca. Za niezasadne uznał rozszerzenie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych, lecz w ocenie Szefa SKW zakres wniosku uzasadnia potraktowanie jej jako przetworzonej. Zdaniem skarżącego, uzyskanie wnioskowanych informacji nie wymaga pracy kreatywnej ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, lecz wyłącznie wyszukania określonych informacji i anonimizacji, tak jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Wyjaśnienia Szefa SKW mają charakter lakoniczny, trudno dociec o jak wielu kserokopiach jest mowa, jakie działania organizacyjne są potrzebne i jakie środki osobowe (ilu pracowników) potrzeba zaangażować do realizacji wniosku skarżącego. Z decyzji w żaden sposób nie wynika, ile faktycznie pracy wymaga udzielenie odpowiedzi na jego wniosek, a trudno polemizować z tak ogólnymi stwierdzeniami organu. Skarżący podkreślił również, że Szef SKW nie wskazał choćby informacji na temat ilości umów zawartych umów, chociaż jest to fakt, który umożliwiałby jakąkolwiek obiektywną ocenę opinii organu, zaś ustalenie tych danych wymaga jedynie prostej kwerendy do systemu informatycznego rejestru umów, który organ prowadzi (vide wyrok tut. Sądu z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 514/20). W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...] w [...]. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] maja 2022 r. pełnomocnik organu wskazał, że SKW składa się z 23 jednostek organizacyjnych, zarządów, biur, inspektoratów i ekspozytur. Każda z tych jednostek może być upoważniona przez Szefa SKW do zawierania w jego imieniu umów. Zapytanie i odpowiedź co do liczby lub przesłania kserokopii tych umów odbywa się w drodze służbowej, za pośrednictwem dyrektorów i naczelników. Nadto pełnomocnik wyjaśnił, że – w ocenie organu – udostępnienie żądanych informacji byłoby sprzeczne z art. 39 ust. 1 ustawy o SKW i SW. Nadmienił, że nowelizacja przepisów wprowadzających obowiązkowy rejestr umów wejdzie w życie 1 lipca 2022 r. Obecnie Szef SKW nie posiada takiego rejestru. Na rozprawie skarżący wyjaśnił, iż zgodnie z jego wiedzą uzyskaną w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 514/20 organ prowadzi rejestr umów. W tamtej sprawie organ odmówił podania szczegółów, w jaki sposób ten rejestr jest zorganizowany. Pełnomocnik organu stwierdził, że w sprawie II SAB/Wa 514/20 postępowanie nie jest prawomocnie. Według wiedzy pełnomocnika organu rejestr nie jest prowadzony. Pełnomocnik uczestnika postępowania poparł w całości argumentację skarżącego oraz podniósł, że – jego zdaniem – żądana informacja ma charakter prosty. Wniósł o uchylenie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Źródłem normatywnym obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to obejmuje, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ust. 2 powołanego wyżej art. ustawodawca określił formy, w jakich ma być realizowane to prawo, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zakres prawa do informacji jest w znacznej mierze zdeterminowany przez przepisy Konstytucji, które określają, jakie uprawnienia wiążą się z tym prawem oraz jakie podmioty są obowiązane do podjęcia działań obliczonych na realizację tego prawa. Bezsprzecznie Szef SKW jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a przedmiot wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2021 r. dotyczy informacji publicznej, gdyż jest to informacja o organie władzy publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii charakteru wnioskowanej informacji publicznej – czy jest to informacja publiczna prosta (jak utrzymuje skarżący) czy też przetworzona (jak twierdzi Szef SKW), której udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacja publiczna przetworzona jest informacją publiczną opracowaną przez podmiot zobowiązany z użyciem dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy, jest to informacja nowa (nieistniejąca przed złożeniem wniosku o jej udostępnienie), przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Jeśli zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego jest nieostre i musi być rozpatrywane przez pryzmat każdej konkretnej sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2302/00, – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Jak wskazał NSA w wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14, każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, iż dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym bądź jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (vide wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa – podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (vide wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W przedmiotowej sprawie należy przyznać rację skarżącemu, że Szef SKW nie wykazał, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony. Skoro przyczyną wydania decyzji odmownej było niewykazanie przez skarżącego (na wezwanie organu) szczególnej istotności dla interesu publicznego, to Szef SKW powinien przedstawić argumenty przemawiające za przyjętą przez niego kwalifikacją żądanej informacji. Zaznaczyć przy tym należy, że nie wystarczą w tym zakresie ogólne twierdzenia, ale wskazanie na konieczność konkretnych działań uzasadnionych specyfiką zadań i organizacji organu. W zaskarżonej decyzji organ przywołał ogólne czynności: ponadstandardowa analiza dokumentów; szczegółowa, szeroka anonimizacja; sporządzenie wielu kserokopii, akcentując jednocześnie, iż wymagają one takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok jego działania. Brak jest natomiast jakichkolwiek konkretnych danych na poparcie stanowiska Szefa SKW w kwestii charakteru żądanej informacji. W tej sytuacji ani arbitralne stanowisko organu odnośnie waloru wnioskowanej informacji, ani brak wykazania przez skarżącego przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie uprawnia do wydania decyzji odmownej. Organ nawet nie oszacował liczby umów zawartych w lutym 2021 r. ani tym bardziej rozmiarów tych umów (tzn. czy były one bardzo obszerne np. liczące po kilkaset stron), nie wiadomo też jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy. Podsumowując, w zaskarżonej decyzji zabrakło uzasadnienia dla obranej przez Szefa SKW kwalifikacji przedmiotu wniosku z [...] marca 2021 r. mającego umocowanie w realiach niniejszej sprawy, co powoduje, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odmownej pełnomocnik organu przedstawił dopiero na rozprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest jednakże decyzja Szefa SKW, a nie wystąpienie jego pełnomocnika na rozprawie czy odpowiedź na skargę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania, rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy.