I OSK 1687/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 220/21 w sprawie ze skargi A. J. i J. J. na akt Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. i J. J. solidarnie na rzecz Prezydenta W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., IV SA/Wa 220/21, oddalił skargę A. J. i J. J. na akt Prezydenta W. w przedmiocie zatwierdzenia w dniu [...] stycznia 2020 r. "Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu Dzielnica B. na okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2027 roku" w części dotyczącej działki ewid. nr [...] z obrębu [...], położonej w W., przy ul. W., o urządzonej księdze wieczystej: [...]. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art.133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. z powodu niedostrzeżenia, że organy w trakcie procedury uchwalania kwestionowanego przez skarżących kasacyjnie uproszczonego planu urządzenia lasu (dalej: u.p.u.l.) nie udowodniły, aby działka skarżących wchodziła w skład kompleksu leśnego pod nazwą "L.", wniosek taki nie płynie z analizy akt sprawy, a okoliczność ta została podniesiona przez organ dopiero na etapie odpowiedzi skargę, przy czym nie została również poparta żadnym dowodem z dokumentu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. z powodu niedostrzeżenia, że organy w trakcie procedury uchwalania kwestionowanego przez skarżących kasacyjnie u.p.u.l. nie udowodniły, aby działka skarżących wchodziła w skład kompleksu leśnego pod nazwą "P.", wniosek taki nie płynie z analizy akt sprawy, a okoliczność ta została podniesiona przez organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, przy czym nie została również poparta żadnym dowodem z dokumentu; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. z powodu niedostrzeżenia, że organy kwalifikujące działkę skarżących kasacyjnie, jako wchodzącą w skład kompleksu leśnego, uzasadniającego objęcie jej opracowaniem kwestionowanego u.p.u.l. pominęły fakt, że objęta tym planem linia energetyczna wysokiego napięcia (LWN) nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1463; dalej: ustawa o lasach) z tego względu, że nie jest związana z gospodarką leśną, ani zajęta dla potrzeb gospodarki leśnej, co skutkuje tym, że powinna zostać wyłączona z opracowania kwestionowanego u.p.u.l., a tym samym obszar, na którym jest położona, nie może być uznany za wchodzący w skład jakiegokolwiek kompleksu leśnego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. z powodu niedostrzeżenia, że organy kwalifikujące działkę skarżących, jako wchodzącą w skład kompleksu leśnego, uzasadniającego objęcie jej opracowaniem kwestionowanego u.p.u.l. pominęły fakt, że znajduje się ona w zwartym kompleksie leśnym, który uwzględniając przedłożoną do akt postępowania mapę gospodarczą ww. opracowania, stanowi obszar leśny, który po wyłączeniu z niego linii energetycznej wysokiego napięcia (LWN), obejmuje zwarty obszar leśny o powierzchni 8,3258 hektarów, co oznacza, że związane z nim zadania z zakresu gospodarki leśnej, w tym dotyczące działki skarżących, winny wyznaczać decyzje, o których mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, ergo nie może on być objęty opracowaniem kwestionowanego u.p.u.l.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. z powodu niedostrzeżenia, że organy opracowujące kwestionowany przez skarżących kasacyjnie u.p.u.l. zaniechały ustaleń dotyczących tego, czy osoba będąca właścicielem linii energetycznej objętej tym planem jest osobą prawną; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. na skutek niestwierdzenia, że organ opracowujący kwestionowany przez skarżących kasacyjnie u.p.u.l. dopuścił się naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania uzasadniających uwzględnienie skargi, co skutkowało niewłaściwym orzeczeniem o jej oddaleniu; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s,a. naruszenie: 1. art. 3 pkt 2 ustawy o lasach przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym przyjęciem, że objęta tym planem linia energetyczna wysokiego napięcia (LWN) stanowi las w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 6 pkt 7 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o lasach i w efekcie wadliwym przyjęciem, że ww. linia energetyczna mogła być objęta opracowaniem kwestionowanego przez skarżących kasacyjnie u.p.u.l.; 2. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 7 ustawy o lasach przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym przyjęciem, że działka skarżących znajduje się w obszarze zwartego kompleksu leśnego o powierzchni ponad 10 hektarów i co w efekcie skutkowało wadliwym przyjęciem, że mogła być objęta opracowaniem kwestionowanego u.p.u.l.; 3. art. 6 pkt 7 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o lasach przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym przyjęciem, że obszary linii energetycznych, stanowiące linie przesyłowe przedsiębiorstw energetycznych mogą być przedmiotem opracowań uproszczonych planów urządzenia lasu, gdy plany te nie mogą określać podstawowych zadań dotyczących gospodarki leśnej, gdy ich określenie, zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy o lasach, stanowi istotę takiego planu, co prowadzi do wniosku, że nie wchodzą one w obszar kompleksu leśnego, o którym mowa w art. 6 pkt 7 ustawy o lasach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nawet fakt ewentualnego zwarcia działki z "P." lub lasem "L." nie miałby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przy ocenie możliwości opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu dla określonego obszaru znaczenie ma to, czy dana działka pozostaje w zwarciu z innymi lasami, stanowiącymi własność prywatną osób fizycznych i czy z nimi tworzy obszar lasu o zwartej powierzchni przekraczającej 10 ha. Nie można zaliczać lasów obejmowanych uproszczonym planem urządzenia lasu do lasów obejmowanych planem urządzenia lasu (art. 6 pkt 6 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o lasach) i twierdzić, że dla potrzeb ich uchwalania stanowią jeden kompleks leśny. Dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i lasów niestanowiących własności państwowej sporządza się bowiem odpowiednio albo plan urządzenia lasu albo uproszczony plan urządzenia lasu. Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że jest faktem powszechnie znanym, że "P." nie stanowi własności prywatnej. Natomiast "L." jest lasem miejskim W., co powinno być okolicznością bezsporną. Lasy te stanowią więc własności Skarbu Państwa i nie mogą być dla nich sporządzane uproszczone plany urządzenia lasu. W konsekwencji, w ramach oceny, czy działka leży w zwartym kompleksie lasów o powierzchni ponad 10 ha, dla których można było sporządzić u.p.u.l., nie można doliczać powierzchni ani "P.", ani tez "L.". Jeśli zaś "L." został objętym kwestionowanym u.p.u.l. to świadczy to o jego rażącej niezgodności z prawem (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o lasach). W ocenie skarżących kasacyjnie, linia wysokiego napięcia, która zgodnie z mapą gospodarczą u.p.u.l. przebiega przez szereg działek nie spełnia kryteriów uznania jej za las w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Przyjęta w tym przepisie definicja legalna lasu wskazuje bowiem, że tereny pod liniami energetycznymi, mogą być uznane za las tylko wówczas, gdy będą związane z gospodarką leśną lub będą zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Związek ww. linii energetycznych z gospodarką leśną lub jej potrzebami nie został wyjaśniony w trakcie opracowywania u.p.u.l. Co więcej, nie wykazano żadnego związku ww. linii energetycznej z gospodarką leśną lub jej potrzebami, a zwłaszcza związku z kompleksem leśnym, do którego organy ją zaliczyły. W ocenie skarżących kasacyjnie jest rzeczą bezsporną, że ww. linie energetyczne nie wykazują takiego związku. Obszar linii energetycznej i zajmowanego przez nią pasa bezpieczeństwa, zobrazowanego na mapie gospodarczej kwestionowanego u.p.u.l. nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. W konsekwencji, obszar linii energetycznej i zajmowanego przez nią pasa bezpieczeństwa, zobrazowanego na mapie gospodarczej kwestionowanego u.p.u.l. nie można wliczać do obszaru kompleksu leśnego objętego jego opracowaniem. To natomiast, skutkuje przyjęciem – po zliczeniu powierzchni lasu, stanowiącego zwarty kompleks leśny, w skład którego wchodzi działka – że obszar ten nie przekracza 10 hektarów, gdyż z analizy tej mapy i wskazanych w niej powierzchni leśnych wynika, że stanowi zwarty obszar o powierzchni 8,3258 hektarów. W efekcie, związane z ww. obszarem zadania z zakresu gospodarki leśnej, w tym dotyczące działki, winny wyznaczać decyzje, o których mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. To natomiast wskazuje, że działka nie mogła być objęta opracowaniem kwestionowanego u.p.u.l., co wskazuje na zasadność wniesionej skargi. Fakt posadowienia na analizowanym obszarze ww. linii energetycznych pozwala na domniemanie, że stanowią one własność przedsiębiorstwa energetycznego będącego osobą prawną lub są w jej dzierżawie. Powyższe oznacza, że organy nie mogły objąć ww. linii energetycznej opracowaniem u.p.u.l., gdyż te mogłyby być sporządzone na zlecenie ich właścicieli (art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach). Pod pojęciem właściciela lasu należy natomiast rozumieć właściciela oraz dzierżawcę lasu (art. 6 pkt 3 ustawy o lasach). Fakty te nie zostały jednak ustalone w ramach opracowania u.p.u.l. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie mogły odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. postawione w połączeniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o lasach, starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Ustawa nie określa formy prawnej tego zatwierdzenia, jak też procedury jego przeprowadzenia, w szczególności zaś nie przewiduje stosowania w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu kwalifikowane jest jako inny (niż decyzja lub postanowienie) akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego powodu podlega on kontroli sądu administracyjnego przez możliwość wniesienia skargi. Brak jest jednak podstaw do stawiania tezy, że czynności podejmowane przez organ zatwierdzający regulowane są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, nie odsyła do niego ustawa o lasach, zaś przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zawiera wyłączenie aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań, do których ma on zastosowanie. Z tych względów, zakwestionowanie okoliczności faktycznych będących podstawą do zatwierdzenia zaskarżonego aktu nie mogło się odbyć przez odwołanie do standardów prowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny dowodów uregulowanych w k.p.a. Skoro organ nie mógł naruszyć tych przepisów, albowiem ich nie stosował, to Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ze względu na zarzucane naruszenia tych przepisów. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z akt sprawy nie wynika, aby został zgłoszony w postępowaniu wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, również nie określono w skardze, jaki dokument powinien być przedmiotem takiego dowodu. Jeżeli zaś chodzi o podstawy do przyjęcia, że zatwierdzony u.p.u.l. obejmuje obszar co najmniej 10 ha, to należy zwrócić uwagę, że dokument ten, sporządzony dla dzielnicy B. w odniesieniu do określonych obrębów ewidencyjnych, określa powierzchnię rejestrową przyjętą do jego opracowania na 214,6240 ha, a powierzchnię gruntów objętych planowaniem gospodarczym na 214,5913 ha. Obszar ten niewątpliwie zatem przekracza normę minimalną. Orzekając na podstawie akt sprawy i wobec braku dowodów przeciwnych, Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania obszaru objętego uproszczonym planem urządzenia lasu, nie naruszył zatem art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o lasach, uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Lasy należące do jednostek samorządu terytorialnego nie stanowią, wbrew tezie skargi kasacyjnej, własności Skarbu Państwa. Nie uzasadniają uchylenia wyroku również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 7 ustawy o lasach skutkujący wadliwy przyjęciem, że działka skarżących znajduje się w obszarze zwartego kompleksu leśnego o pow. ponad 10 ha, kwestia ta dotyczy bowiem okoliczności faktycznych. Na marginesie jedynie można zaznaczyć, że linie podziału przestrzennego lasu oraz drogi, w tym drogi publiczne, które zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o lasach, mogą przebiegać przez las, nie stanowią terenów świadczących o zerwaniu ciągłości obszaru leśnego i utracie cechy "zwartego kompleksu leśnego" w rozumieniu art. 6 pkt 7 ustawy o lasach. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na braku adekwatności między stanem faktycznym przyjętym w sprawie i jego kwalifikacją prawną dokonaną w oparciu o przepis prawa materialnego, uprzednio zinterpretowany. Niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie subsumpcji. Skoro w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów dotyczących błędnej wykładni prawa materialnego i nie sfomułowano skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym stanu faktycznego, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mógł odnieść skutku. Kwestia kwalifikowania terenów pod liniami energetycznymi jako lasu w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o lasach nie jest przy tym jednoznaczna, albowiem warunek powiązania z gospodarką leśną wymaga uwzględnienia definicji legalnej gospodarki leśnej z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, zgodnie z którą gospodarka leśna obejmuje też realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Nadto mając na względzie ogólną powierzchnię terenu objętego u.p.u.l., powierzchnia terenu pod linią energetyczną nie ma żadnego wpływu na dopuszczalność przyjęcia uproszczonego planu urządzenia lasu. Wobec braku tytułu prawnego do działek położonych pod tą linią, skarżący kasacyjnie nie są natomiast legitymowani do weryfikowania postanowień u.p.u.l. dla tych działek, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu od skarżących solidarnie na rzecz Prezydenta W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.