I SA/Wa 756/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku [...] Zakładu [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Prezesa Urzędu [...] i [...] z [...] lipca 2000 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Zakładu [...] nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], położoną w [...] przy ul. [...] 19a oraz nabycia własności budynku stacji transformatorowe] położonego na powyższej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...] i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) – dalej zwanej "ustawą", decyzją z [...] września 1995 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakład [...]prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], przy ul. [...] 19a, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nabycie własności budynku stacji transformatorowej położonej na tym gruncie. Pismem z [...] kwietnia 2000 r. Gmina [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995 r. wskazując na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz na decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. nr [...]. Prezes Urzędu [...] i [...]decyzją z [...] lipca 2000 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] września 1995 r. wskazując, że wydał ją organ niewłaściwy w sprawie (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Pismem z [...] lipca 2000 r. [...] Zakład [...] S.A. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu [...] i [...] z [...] lipca 2000 r. Postanowieniem z [...] lipca 2004 r. Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Łódzkiego [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa (z dniem 27 maja 1990 r.) własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju podjął zawieszone postanowieniem z [...] lipca 2004 r. postępowanie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na ostateczne zakończenie postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Rozwoju decyzją z [...] lutego 2020 r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu [...] i [...] z [...] lipca 2000 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Dalej Minister podał, że z akt uwłaszczeniowych Wojewody [...] wynika, że przedmiotowy grunt znajdował się [...] grudnia 1990 r. w zarządzie Zakładu [...]. Powyższe organ wojewódzki ustalił na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1988 r. nr [...]. Jednakże w przedmiotowej sprawie ustalono, że decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. z dniem [...] maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa prawo własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] 19a, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Następnie po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. ostateczną decyzją nr [...] z [...] listopada 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. Zatem decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym jej skutki prawne wiążą organ orzekający w sprawie uwłaszczeniowej. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła [...] grudnia 1990 r. własność jednostki samorządu terytorialnego. Powyższą okoliczność potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowego gruntu, w której jako właściciel działki nr 206/2 ujawniona jest Gmina [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. Mając na względzie to, że przedmiotowa nieruchomość [...] grudnia 1999 r. stanowiła własność Gminy [...], a nie własność Skarbu Państwa stwierdzić należało, że Wojewoda [...] był organem niewłaściwym w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa [...] grudnia 1990 r. przez Zakład [...] prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...] 19a oraz nabycia własności budynku stacji transformatorowej położonego na powyższej nieruchomości. Organem właściwym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy był - zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy - zarząd gminy. Zatem decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] września 1995 r. zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 2 ust. 3 ustawy. Jednakże, stosownie do art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas, zgodnie z dyspozycją art. 158 § 2 kpa, organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że decyzję uwłaszczeniową Wojewody [...] z [...] września 1995 r. [...] doręczono przedsiębiorstwu państwowemu Zakład [...][...] września 1995 r. Wobec powyższego 10-letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa upłynął [...] września 2005 r. Nie jest więc możliwe stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wobec powyższego Minister uznał, że należało uchylić decyzję Prezesa Urzędu [...] i [...] z [...] lipca 2000 r. i stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa. Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. Gmina Miasto [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz wniosła o jej uchylenie w całości. Gmina wskazała, że argumentacja Ministra Rozwoju zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niezrozumiała, gdyż ostateczną decyzją Prezesa Urzędu [...] i [...] z [...] lipca 2000 r. stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995 r. Zatem niewątpliwie do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia przez Prezesa Urzędu [...] i [...] nie upłynęło więcej, niż 10 lat, licząc od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] września 1995 r. Z tych powodów, w ocenie Gminy Miasto [...], nie jest zrozumiałe uchylenie prawidłowego orzeczenia Prezesa Urzędu [...] i [...]. Zdaniem skarżącej Minister Rozwoju nie wziął pod uwagę faktu, że z decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. i ze stanowiącej jej integralną część karty inwentaryzacyjnej nr [...] bezspornie wynika, że Zakład [...] nie legitymował się prawem zarządu do użytkowanych gruntów. Prawa zarządu dla wyżej wymienionej jednostki nie potwierdza decyzja nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] września 1988 r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1406/13 w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania, czy zarządu nieruchomości należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Gmina wskazała, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tego zagadnienia jest liczne oraz jednolite. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżąca przywołała przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych wydane w latach 2006-2014. Reasumując Gmina podkreśliła, że zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości i skoro Wojewoda [...] równocześnie jest organem komunalizacyjnym oraz uwłaszczeniowym, to tym bardziej naruszył ww. przepis prawa. Równocześnie fakt braku prawa zarządu dla Zakładu [...] wykluczał możliwość uwłaszczenia przedsiębiorstwa na podstawie art. 2 ustawy, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Decyzja o ustaleniu nowych opłat nie może stanowić dowodu na istnienie prawa zarządu, gdyż jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/99 dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę prawa zarządu jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione to prawo. Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania, czy zarządu nieruchomości należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Z tych powodów w zaskarżonej decyzji został naruszony art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa i dlatego Gmina wniosła o jej uchylenie, w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd zwraca uwagę, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) art. 16 § 1 kpa otrzymał brzmienie: decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W powyższej ustawie zmieniającej brak przepisów przejściowych zatem jej przepisy stosuje się do wszelkich postępowań administracyjnych, także tych które w dacie jej wejścia w życie były w toku. Ma tu bowiem zastosowanie tzw. zasada aktualności zwana też zasadą natychmiastowego i bezpośredniego stosowania przepisów procesowych. Według tej zasady przepisy procesowe wchodzą w życie bezzwłocznie i znajdują zastosowanie we wszystkich sprawach, bez względu na chwilę wszczęcia postępowania, przy czym czynności procesowe dokonane wcześniej pozostają w mocy. Zatem w momencie wydania przez Ministra Rozwoju decyzji z [...] lutego 2020 r. decyzja Prezesa Urzędu [...] i [...] z [...] lipca 2000 r. (decyzja pierwszoinstancyjna) nie była już uważana za decyzję ostateczną w rozumieniu znowelizowanego art. 16 § 1 kpa. W takiej sytuacji należało przyjąć, że wniesienie przez [...] Zakład [...] S.A. w [...] wniosku z [...] lipca 2000 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (środka zaskarżenia o charakterze odwoławczym) skutkowało utratą cechy ostateczności przez decyzję zaskarżoną tym środkiem. Dodatkowo trzeba wskazać, że w niniejszym postępowaniu odwoławczym znaczenie miał, jeżeli chodzi o przepisy kpa, stan prawny obowiązujący do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1 (kpa). Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skarżąca pomija to, że Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej, co do jej istoty. W takiej sytuacji Minister Rozwoju, rozpatrując ponownie sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995 r., miał obowiązek zastosowania w sprawie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa. Art. 156 § 2 kpa przewiduje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Poza sporem jest to, że na etapie postępowania odwoławczego wystąpiła sytuacja upływu ponad 10 lat od daty doręczenia stronom kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] września 1995 r. Stronie wnioskującej o uwłaszczenie, tj. [...] Zakładowi [...] S.A. w [...] doręczono egzemplarz decyzji uwłaszczeniowej [...] września 1995 r., natomiast stronie reprezentującej wówczas Skarb Państwa w zakresie gospodarki gruntami skarbowymi, tj. Kierownikowi Urzędu Rejonowego w [...] doręczono egzemplarz decyzji uwłaszczeniowej [...] września 1995 r. Zatem termin 10-letni licząc od ostatniego doręczenia upłynął [...] września 2005 r. W tej sytuacji, skoro - na skutek uostatecznienia się decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdzającej nabycie [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [...] – doszło do wydania [...] września 1995 r. przez Wojewodę [...] (organ niewłaściwy rzeczowo w rozumieniu art. 20 kpa), a nie przez zarząd gminy, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy (organ właściwy rzeczowo) decyzji uwłaszczeniowej w stosunku do tego samego gruntu, to decyzja uwłaszczeniowa była obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wobec tego Minister Rozwoju uwzględniając przedawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, przy braku przesłanek z art. 139 kpa, zasadnie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa - uchylił decyzję [...] z [...] lipca 2000 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał zaś, że powodem takiego rozstrzygnięcia jest upływ terminu przedawnienia do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jeżeli chodzi o zarzut pominięcia przez Ministra Rozwoju przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażące naruszenie prawa) wobec braku po stronie przedsiębiorstwa państwowego Zakładu [...] w [...] decyzji o przekazaniu spornego gruntu w użytkowanie lub później w zarząd Sąd zwraca uwagę, że wątpliwe byłoby zakwalifikowanie tej sytuacji jako działania przez Wojewodę [...] w warunkach rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z § 4 pkt 6 obowiązującego w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) stwierdzenie prawa państwowych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów, w tym m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Taka decyzja znajduje się w aktach postępowania uwłaszczeniowego (ostateczna decyzja z [...] września 1988 r. nr [...] ustalająca dla p.p. Zakładu [...] w [...] opłatę roczną za zarząd nieruchomością o pow. [...] m2, stanowiącą wówczas niewydzieloną geodezyjnie część działki nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w Kw nr [...]). Skarżąca pomija to, że dopiero orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, że decyzja opłatowa, aby w postępowaniu uwłaszczeniowym mogła być potraktowana jako dokument potwierdzający prawo zarządu, winna powoływać się na decyzję o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie lub zarząd. Skarżąca pomija to, że taki utrwalony i jednolity pogląd judykatury nie istniał w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej z [...] września 1995 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał to zagadnienie dopiero w 1999 r. (wyrok o sygn. akt U 6/99). Poza tym skoro dopiero orzecznictwo sądowe wypracowało zasady potwierdzania prawo zarządu na użytek spraw uwłaszczeniowych, to nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do oczywistego, ewidentnego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie dokumentowanie prawa zarządu decyzją opłatową nie pozostawało w jaskrawej sprzeczności z § 4 rozporządzenia. W tej sytuacji wystąpienie jednej z wad nieważności (wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa), przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym w warunkach określonych w art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa, uprawniało Ministra Rozwoju do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) orzekł, jak w sentencji wyroku.