III OW 204/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Bełchatowskiego z 30 listopada 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Bełchatowskim a Marszałkiem Województwa Łódzkiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów oraz prowadzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 30 listopada 2021 r. Starosta Bełchatowski wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do prowadzenia: 1. postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego decyzją Starosty Bełchatowskiego z [...] sierpnia 2017 r. spółce [...] (dalej: spółka), 2. postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego spółce decyzją Starosty Bełchatowskiego z [...] sierpnia 2018 r. 3. postępowania w trybie art. 26a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach) dotyczącego podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów z działki nr [...] (w miejscowości [...]) i gospodarowania nimi, 4. postępowania w trybie art. 26a ustawy o odpadach dotyczącego podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów z działki nr [...] (w miejscowości [...]) i gospodarowania nimi. Ponadto Starosta Bełchatowski wniósł o przeprowadzenie dowodu wymienionych we wniosku dokumentów, a także zobowiązanie Marszałka Województwa Łódzkiego do udzielenia odpowiedzi, czy podejmował jakiekolwiek działania w celu zweryfikowania prawidłowości działalności prowadzonej przez spółkę. Starosta Bełchatowski wniósł także o udostępnienie kopii dokumentacji spraw prowadzonych przez Marszałka Województwa Łódzkiego w zakresie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonych spółce. W uzasadnieniu Starosta Bełchatowski wskazał, że od 8 listopada 2018 r. do 25 lutego 2019 r. na terenie działki nr [...] pracownicy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi przeprowadzili kontrolę. W czasie kontroli stwierdzono, że w 2018 r. spółka zebrała trzy rodzaje odpadów, które nie zostały dopuszczone do zbierania w posiadanym przez spółkę zezwoleniu. W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz wskazano na konieczność przeprowadzenia procedury w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 47 ustawy o odpadach. Następną kontrolę przeprowadzono od 23 maja 2019 r. do 22 października 2019 r. na działkach nr [...]/10 oraz nr [...]/2. Także w trakcie tej kontroli stwierdzono naruszenie warunków posiadanych przez spółkę zezwoleń oraz przepisów ustawy o odpadach. Zawiadomieniem z 20 grudnia 2019 r. Starosta Bełchatowski wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia decyzji Starosty Bełchatowskiego z [...] sierpnia 2017 r. Pismem z 27 lipca 2020 r. Marszałek Województwa Łódzkiego zwrócił się do Starosty Bełchatowskiego z prośbą o przesłanie dokumentów i udzielenie informacji związanych ze złożeniem przez spółkę wniosku o zmianę decyzji z [...] sierpnia 2018 r. W związku z powyższym Starosta Bełchatowski przekazał sprawę cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów Marszałkowi Województwa Łódzkiego. Starosta Bełchatowski wskazał, że spółka w 2019 r. magazynowała 4081,443 Mg odpadów. Starosta Bełchatowski wskazał, że nie ma wiedzy, czy Marszałek Województwa Łódzkiego prowadził dalej postępowanie w tej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o oddalenie wniosku w zakresie cofnięcia zezwoleń udzielonych spółce, na podstawie art. 47 ustawy o odpadach. Marszałek Województwa Łódzkiego wskazał, że brak jest możliwości cofnięcia zezwoleń, ponieważ wygasły z mocy prawa. Ponadto Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o wskazanie Starosty Bełchatowskiego jako organu właściwego do wydania decyzji administracyjnych w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na zbieranie odpadów. W ocenie Marszałka Województwa Łódzkiego, kwestia podjęcia działań na podstawie art. 26a ustawy o odpadach jest bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Po pierwsze, na wstępie należało odnieść się do wniosków procesowych Starosty Bełchatowskiego zawartych w piśmie z 30 listopada 2021 r. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między organami. Natomiast w ramach postępowania w tym przedmiocie nie prowadzi postępowania dowodowego oraz nie jest uprawniony do zobowiązania jednego z organów pozostających w sporze do udzielenia odpowiedzi na pytania formułowane przez drugi z organów, jak i do zobowiązania do udostępnienia akt sprawy. Stąd też wnioski Starosty Bełchatowskiego sformułowane w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Po drugie, spór o właściwość (lub spór kompetencyjny), może być sporem negatywnym, kiedy żaden z organów pozostających w sporze nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, lub sporem pozytywnym, kiedy oba organu uznają, że są właściwe w sprawie. Natomiast nie jest sporem o właściwość (tak jak ma to miejsce w tej sprawie), sytuacja, w której jeden z organów uznaje się za właściwy rzeczowo i miejscowo, ale z innych przyczyn (natury prawnej lub faktycznej) nie rozpoznaje sprawy. W tej sprawie Starosta Bełchatowski przekazał Marszałkowi Województwa Łódzkiego w trybie art. 65 § 1 z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), sprawę cofnięcia udzielonych spółce zezwoleń. Marszałek Województwa Łódzkiego nie kwestionuje swojej właściwości rzeczowej w tym zakresie. Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia, że istnieje spór o właściwość w odniesieniu do kwestii cofnięcia zezwoleń udzielonych decyzjami Starosty Bełchatowskiego z [...] sierpnia 2017 r. i z [...] sierpnia 2018 r. Po trzecie, sposób sformułowania wniosku przez Starostę Bełchatowskiego wymaga pewnego uporządkowania stanu prawnego w odniesieniu do stanów faktycznych, w których nastąpiło wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, stanowi art. 26 ustawy o odpadach. Właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wygaśnięcia zezwolenia (art. 26 ust. 2 in fine ustawy o odpadach). Natomiast stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy też środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Organem właściwym, w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W obecnym stanie prawnym byłby to marszałek województwa jako organ właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach). Nie ulega wątpliwości, że wygaśnięcie zezwolenia z mocy prawa oznacza, że nie można cofnąć decyzji wydanej w tym przedmiocie. W tym kontekście rozważenia wymaga jednak regulacja z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy. Wynika z niej, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2020 r., poz. 2187 ze zm. – dalej: ustawa szkodowa), w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Ponadto, wbrew stanowisku Marszałka Województwa Łódzkiego, wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, która stała się bezprzedmiotowa, następuje z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja (art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2018 r., poz. 1592), a zatem brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach i który jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Właściwym organem będzie organ, który wydał decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów. W obecnym stanie prawnym byłby to jednak również marszałek województwa, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach. W tak zakreślonych ramach prawnych, należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów w trybie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 5. § 1 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. – dalej: u.p.e.a.), dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. W obecnym stanie prawnym, organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa Łódzkiego, co wynika z art. 47 ust. 5 w związku z art. 47 ust. 8 oraz w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach. Jednocześnie, jak już wyżej wskazano, organ ten jest właściwy do podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi, na podstawie art. 26a ust. 1 w związku z art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Łódzkiego jak organ właściwy do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym w niniejszym postanowieniu.