VI SA/Wa 182/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie postępowania zakończonego decyzją nakładającą karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 141 § 1 i 2 i art. 144 k.p.a., art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Z akt sprawy wynikało, że w dniu [...] października 2011 r., około godz. 9:30, na 55. kilometrze autostrady A4, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki SCANIA o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Wielton o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował M. L. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t, a w pojeździe znajdowało się urządzenie pokładowe viaBox o numerze [...]. W toku kontroli ustalono, że kierowca poruszał się bez uiszczenia opłaty elektronicznej, m.in. w dniu [...] października 2011 r. o godz. 8:17 po autostradzie A4 na odcinku [...] (granica państwowa) - węzeł [...] [bramownica [...]]. Wobec powyższego, pismem z dnia [...] października 2011 r. GITD zawiadomił M. L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], GITD, na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm., dalej "u.d.p.") oraz art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a., nałożył na M. L. karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł, wobec stwierdzenia dziesięciokrotnego naruszenia przepisów ustawy poprzez poruszanie się po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. L. wniósł o zmniejszenie nałożonej kary pieniężnej z uwagi na trudną sytuację finansową. Ponownie rozpoznając sprawę, GITD wezwał spółkę Kapsch Sp. z o.o. (dalej "Kapsch") do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazd została uiszczona. Na podstawie udzielonej przez Kapsch informacji ostatecznie ustalono, że opłata za przedmiotowy przejazd nie została uiszczona, użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox o numerze seryjnym [...], a umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Nadto na podstawie informacji udzielonej przez Kapsch ustalono, że stan salda konta użytkownika w systemie w dniu 14 października 2011 r. o godz. 8:17 wynosił 178,53 zł. GITD postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. rozdzielił sprawy administracyjne za przejazdy opisane w decyzji z dnia 14 października 2011 r. uznając, że każdy z nich stanowi odrębną sprawę administracyjną, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł na M. L. z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] października 2011 r. o godz. 8:17 po autostradzie A4 na odcinku [...] (granica państwowa) - węzeł [...]. Przedmiotową decyzję skutecznie doręczono M. L. w dniu 13 czerwca 2016 r. Pismem z dnia 3 maja 2017 r. M. L. wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1310), zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 u.d.p., a wszczęte umarza się, jeśli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 2 stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], GITD odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, wobec czego organ nie może wszcząć postępowania w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego. Zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej organ powiązał z dniem wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. - GITD utrzymał zaskarżone postanowienie w całości w mocy, argumentując tożsamo jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Równocześnie pismem z dnia 14 listopada 2017 r. M. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] z dnia [...] października 2011 r., wnosząc o zastosowanie w jego sprawie nowych przepisy ustawy o drogach publicznych, który nie przewidują kumulacji kar pieniężnych za każde naruszenie przepisów ustawy, tj. każdy przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., GITD stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując w uzasadnieniu, że powtórne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne. Od postanowienia GITD nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz o transporcie drogowym - poprzez nieumorzenie wszczętego postępowania zgodnie z treścią przepisu wyrażonego w tym artykule. Nadto skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 109 § 1 w zw. z art. 110 k.p.a. - poprzez jego nieprawidłową interpretację oraz działanie z obrazą przepisów w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, uznając, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zakończone przed datą wejścia w życie art. 4 cyt. wyżej ustawy, gdyż w rzeczywistości zostało ono zakończone w dniu doręczenia decyzji ostatecznej, tj. w dniu 13 czerwca 2016 r., czyli już po dniu wejścia w życie ustawy, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie. Ostatecznie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem między innymi zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz dokonywania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja ostateczna została doręczona skarżącemu dopiero w dniu 13 czerwca 2016 r., tj. aż 3,5 roku po jej wydaniu. Na tym tle wskazał, że decyzja administracyjna przed doręczeniem wprawdzie istnieje, jednakże skutki prawne wywołuje dopiero po jej doręczeniu. Podkreślił, że skoro decyzje administracyjne należy uznać za wydawane z chwilą ich doręczenia, to nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, jakoby postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) dalej "p.p.s.a."). Analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, zarówno bowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia 21 lipca 2017 r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie należy zauważyć, iż zasadnicza w sparwie część postępowania administracyjnego toczyła się w związku z naruszeniem przez skarżącego przepisów u.d.p., a istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne w tym zakresie nie były kwestionowane przez skarżącego. Ostateczna w postępowaniu administracyjnym decyzja, nakładająca na M. L. karę pieniężną, nie została zaskarżona do Sądu. W przedmiotowej sprawie skarżący podważał natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślić należy, że skarżący w tej sprawie odwołał się w swojej argumentacji do szczególnego przypadku umorzenia obligatoryjnego, tj. wówczas, kiedy umorzenie takie nakazuje wprost - w związku ze zmianą ustawodawstwa - wyraźny przepis ustawy. Przepisem takim jest art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz o transporcie drogowym, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 u.d.p., a wszczęte umarza się, jeśli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 2 stycznia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p. Decyzja organu podpisana została przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, jednak jej doręczenie nastąpiło już po tej dacie. Na tym tle zarysowała się wątpliwość, co do zastosowania przepisu art. 4 ustawy w niniejszej sprawie. Organ zajął stanowisko, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, a doręczenie ma na celu li tylko zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. W związku z powyższym w ocenie organu ww. przepis nie ma zatem zastosowania w tej sprawie. Z koncepcją organu zgodzić się nie można. Należy bowiem odwołać się do ugruntowanego już w orzecznictwie i doktrynie stanowiska, zgodnie z którym prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który decyzję wydał, jest nią związany (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 1999 r., I SA 117/99, LEX nr 47962; zob. także T. Woś, Glosa do wyroku SN z 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/93, OSP 1995, nr 3, poz. 50). Podnosi się, że organ administracji może dowolnie i wielokrotnie zmienić treść decyzji przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem, również wówczas, gdy decyzja została podpisana. Tym samym stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne kończy się wtedy, gdy decyzja ostateczna zostanie doręczona jej adresatowi. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja ostateczna GITD z dnia [...] grudnia 2012 r. została doręczona adresatowi skutecznie dopiero w dniu 13 czerwca 2016 r., a więc już po wejściu w życie cyt. wyżej ustawy zmieniającej. Wskazać należy, że dyspozycja art. 4 cyt. wyżej ustawy reguluje wyłącznie dwie sytuacje procesowe, tj. sytuację przed wszczęciem postępowania - wówczas postępowania administracyjnego w ogóle nie wszczyna się oraz sytuację postępowania będącego w toku - wówczas należy je bezwzględnie umorzyć. W niniejszej zaś sprawie - jak była wcześniej mowa - decyzja ostateczna została doręczona adresatowi w dniu 13 czerwca 2016 r., tym samym postępowanie administracyjne zakończyło się w tej dacie, czyli już po wejściu w życie cyt. wyżej ustawy zmieniającej Takiej sytuacji dyspozycja przepisu art. 4 cyt. wyżej ustawy wprost nie uwzględnia. Niewątpliwie słusznie organ zauważył, że umarza się postępowanie administracyjne będące w toku, a procedurze obca jest instytucja umorzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji, nie oznacza to jednak, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie postępowania może się ostać w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Na kanwie niniejszej sprawy w sposób uwzgledniający ten właśnie przepis należało zakwalifikować sytuację, w której decyzja - znajdująca swoje umocowanie w przepisach ustawowych - została wydana, ale po jej wydaniu, a przed jej doręczeniem, nastąpiła zmiana przepisów, z którymi wydana decyzja pogodzić się nie daje. Konsekwencją przytoczonych wyżej rozważań jest uznanie, że wniosek M. L. z dnia 3 maja 2017 r. zmierzał - w istniejącej sytuacji procesowej - do stwierdzenia nieważności decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2012 r.; i jako taki wniosek powinien być też potraktowany przez organ, stojący na straży praworządności i podejmujący wszakże wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Skoro wyraźnym - wręcz dobitnie wyartykułowanym - celem wnioskodawcy było zastosowanie w sprawie skarżącego dobrodziejstwa przepisu art. 4 ustawy, to nie można było nadać pierwszorzędnego znaczenia tytułowi wniosku, przypisanemu przez wnioskodawcę, działającego przecież bez profesjonalnego zastępstwa prawnego. W przedmiotowej sprawie literalne odczytanie żądania wniosku musiało ustąpić przed analizą właściwego celu, w jakim tenże wniosek został wywiedziony. Stwierdzając zatem, że w postępowaniu administracyjnym doszło do oczywistej obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 cyt. wyżej ustawy zmieniającej, jak też do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w szczególności poprzez błędne zakwalifikowanie wniosku M. L. z dnia 3 maja 2017 r. jako wniosku o umorzenie postępowania, gdy w istocie wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, Sąd, na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GITD z dnia [...] lipca 2017 r., rozstrzygając o tym w punkcie 1. sentencji wyroku. W punkcie 2. sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz uwzględniając art. 210 § 2 ww. ustawy.