II SA/Wa 4007/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. F. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby uchyla zaskarżone orzeczenie Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wydała w dniu [...] września 2021 r. orzeczenie nr [...] dotyczące ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej K. F. – kandydata do służby, którym uchyliła w części orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia CKL nadmieniła, że K. F. został skierowany przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w [...] do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...], celem ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby. Po przeprowadzonym badaniu uznano kandydata za niezdolnego do służby z powodu stwierdzenia: bradykardii zatokowej, łagodnej niedomykalności zastawki mitralnej i trójdzielnej oraz obserwacją w kierunku koniuszkowej kardiomiopatii przerostowej, a także zmian zwyrodnieniowo-przeciążeniowych kręgosłupa lędźwiowego. Orzekany odwołał się od decyzji Komisji Rejonowej. W jego ocenie stwierdzone schorzenia nie upośledzają jego zdolności do służby. Kandydat wykonał badania dodatkowe zlecone przez kardiologów. Stwierdził, że wyniki badań nie dają podstaw do rozpoznania wady serca, jednak nie odniósł się do zmian zwyrodnieniowo-przeciążeniowych kręgosłupa. W dniu [...] września 2021 r. przeprowadzone zostało badanie lekarskie strony, wykonano też ECHO. Strona w badaniu podmiotowym nie zgłaszała dolegliwości. Z odchyleń od normy stwierdzono niewielkie boczne skrzywienie kręgosłupa Th-L, wzmożone napięcie mięśni przykręgosłupowych odcinka C, L-S. W opisie RTG kręgosłupa z [...] lutego 2021 r. opisano: spina bifida S1, cechy sklerotyzacji blaszek granicznych trzonów kręgów -wyraz zmian przeciążeniowo-zwyrodnieniowych kręgosłupa L, poza tym wysokość trzonów i przestrzeni międzykręgowych kręgosłupa lędźwiowego zachowana S1, cechy niewielkiej sklerotyzacji blaszek granicznych trzonów kręgów, zaostrzenie ich krawędzi, niewielki kręgozmyk na poziomie L5-S1 - wyraz zmian przeciążeniowo-zwyrodnieniowych kręgosłupa lędźwiowego. W wykonanych dotychczas badaniach diagnostycznych kardiologicznych, tj. ECHO z [...] marca 2021 r. opisywano cechy przerostu odcinkowo obejmujące koniuszek i segment koniuszkowy przegrody i ściany bocznej, wzmożone beleczkowanie w koniuszku, EF=68%, małą falę zwrotną mitralną i trójdzielną, nieistotne hemodynamicznie, w podsumowaniu napisano - obserwacja w kierunku kardiomiopatii przerostowej. W badaniu MRI serca z [...] kwietnia 2021 r - bez uchwytnego w MR przerostu m. serca, łagodne upośledzenie funkcji skurczowej lewej komory, EF=50%. Natomiast w badaniu ECHO z [...] września 2021 r. wykonanego na potrzeby CKL opisano - LK bez cech przerostu ścian z dobrą funkcją skurczową EF = 65%, bez istotnych regionalnych zaburzeń kurczliwości, zastawka aortalna trójpłatkowa, bez niedomykalności, zastawka mitralna prawidłowej budowy, śladowa nieistotna niedomykalność zastawki, zastawka trójdzielna prawidłowa, śladowa niedomykalność, niskie echokardiograficznie prawdopodobieństwo nadciśnienia płucnego. Organ stwierdził, że wyniki badań kardiologicznych obrazowych różnią się między sobą. Trudno więc jednoznacznie wypowiedzieć się na temat braku patologii w odniesieniu do serca. Kandydat wymaga kontrolnych badań kardiologicznych, w szczególności powtórzenia w nieodległej przyszłości badania ECHO. W ocenie CKL stan zdrowia, w oparciu o badania dodatkowe kandydata, przeczy istnieniu pełnego zdrowia. Organ II instancji podkreślił, iż służba w PSP wymaga pełnej sprawności fizycznej, a w szczególności sprawności kręgosłupa, układu krążenia, a także zdolności do natychmiastowego podejmowania ciężkich zadań fizycznych, obciążających psychicznie. CKL po wnikliwej analizie dostępnej dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej i badaniu kandydata na podstawie bieżącej oceny klinicznej, na posiedzeniu w dniu [...] września 2021 r. uznała K. F. za niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, iż na podstawie art. 47 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uchylono w części zaskarżone orzeczenie. Uchylenie w części wynika ze zmiany treści rozpoznania na podstawie dodatkowego badania wykonanego na potrzeby CKL. K. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła: 1) naruszenie art. 32 ust. 2, art. 33 w zw. z art. 47 ust. 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę całości dokumentacji medycznej zgromadzonej w postępowaniu, 2) naruszenie art. 7 k.pa., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uznanie, że skarżący jest niezdolny do służby, 3) naruszenie § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie skarżącego za niezdolnego do służby. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie jego wykonania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej narusza przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Centralna Komisja Lekarska, rozpoznając odwołanie skarżącego od orzeczenia organu I instancji, dopuściła się przede wszystkim istotnego naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, albowiem wydając sporne orzeczenie z powołaniem się na ten przepis, nie zawarła w treści swojego orzeczenia żadnego wyraźnego rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby, w jakiej części Centralna Komisja Lekarska uchyliła zaskarżone orzeczenie pierwszoinstancyjne. Przechodząc do oceny legalności spornego orzeczenia, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Wobec powyższego, zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej, zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W przepisie art. 47 ust. 1 ustawy określone zostały rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez Centralną Komisję Lekarską po rozpatrzeniu odwołania. Zgodnie z tym przepisem, Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo 2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo 3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że Centralna Komisja Lekarska, jako organ odwoławczy, nie jest uprawniona do wydania orzeczenia o sentencji innej, niż wymienione expressis verbis w treści cytowanego przepisu. Tymczasem, należy zauważyć, że w analizowanej sprawie Centralna Komisja Lekarska, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od orzeczenia organu I instancji, uchyliła wydane w pierwszej instancji orzeczenie, nie precyzując jednak w sentencji orzeczenia, w jakiej dokładnie części uchyla zaskarżone odwołaniem orzeczenie. Zdaniem Sądu, tego rodzaju postępowanie nie znajduje umocowania w przepisach obowiązującego prawa. Każde rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób dokładny, szczegółowy i nie pozostawiający marginesu niepewności co do woli wyrażanej przez organ. W szczególności odnosi się to do orzeczeń wydanych w postępowaniu odwoławczym, które muszą być wyartykułowane w sposób wyjątkowo stanowczy, niepowodujący żadnych wątpliwości co do jego zakresu i - co ważne - winno zawierać jedno z rozstrzygnięć opisanych w art. 47 cyt. ustawy. Treści i faktycznego zakresu rozstrzygnięcia organu, nie można się bowiem domyślać. Nadto skoro przepis art. 47 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć Centralnej Komisji Lekarskiej, jako organu odwoławczego, oznacza to, że organ ten nie jest uprawniony do wydania orzeczenia o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie. Zdaniem Sądu, uznać należy w związku z tym, że wskazane powyżej uchybienie, daje podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej. Warto zauważyć w tym miejscu, że stosownie do treści § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń, rozporządzenie określa w załączniku 1 wzór orzeczenia komisji lekarskiej, w którym w części F powinno być zawarte "szczegółowe uzasadnienie orzeczenia". Uzasadnienie orzeczenia winno zaś w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać to, dlaczego (na jakiej podstawie) zostało stwierdzone u skarżącego schorzenie, czy też ułomność fizyczna określone w wykazie schorzeń i ułomności, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2035), a także jak stwierdzone rozpoznanie przekłada się na możliwość pełnienia przez osobę badaną służby w Państwowej Straży Pożarnej. Uzasadnienie orzeczenie komisji winno być więc sporządzone tak, aby w oparciu o nie można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia. W przypadku więc wydania orzeczenia częściowo uchylającego rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uzasadnienie organu odwoławczego także winno szczegółowo opisywać powyższą materię, czego w niniejszej sprawie brak. W ocenie Sądu zatem uznać należy, że naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżone orzeczenie, nie precyzując zakresu częściowego uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i nie wyjaśniając w sposób zrozumiały przyczyn takiego działania i konkluzji w postaci braku "istnienia pełnego zdrowia" skarżącego pozbawiło tut. Sąd realnej możliwości weryfikacji jego merytorycznej poprawności. Tego typu uchybienie w konsekwencji musiało spowodować uchylenie spornego orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej oraz zobowiązanie tego organu do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rozważań Sądu w zakresie koniecznych elementów decyzji administracyjnej. Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporne orzeczenie, organ odwoławczy dopuścił się też - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie, Sąd uznał, że Centralna Komisja Lekarska, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściła się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.