I OSK 1497/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i J.Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 162/22 w sprawie ze skargi A.K. i J.Ł. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w [...] z dnia 27 grudnia 2021 r., nr ZG.7330.12.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego w sprawie odszkodowania za szkodę łowiecką postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 24 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 162/22 odrzucił skargę A.K. i J.Ł. (dalej "skarżący") na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w [...] z dnia 27 grudnia 2021 r., nr ZG.7330.12.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego w sprawie odszkodowania za szkodę łowiecką. Sąd I instancji podniósł, że skarżący wnieśli do WSA w Białymstoku skargę na - wydaną na podstawie art. 49a ust. 1 i art. 46e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1683 ze zm., dalej "u.p.ł.") - decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w [...] z dnia 27 grudnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego odwołania od protokołu szacowania ostatecznego szkody z dnia [...] lipca 2021 r. wyrządzonej przez zwierzynę łowną na działkach o numerach ewidencyjnych: A, B, C, D, E, F, G, H, I położonych w obrębie [...] gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił powyższą skargę wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została na podstawie art. 49a ust. 1 i art. 46e ust. 1 i 2 u.p.ł. W myśl art. art. 46 ust. 1 u.p.ł. dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania. Stosownie do art. 46e ust. 1 tej ustawy Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji (...). Natomiast od tej decyzji przysługuje właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego niezadowolonych z decyzji, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody (art. 46e ust.4 u.p.ł.). Sąd I instancji podniósł, że skoro ustawodawca posłużył się terminem "powództwo", to jednoznacznie wskazał, że właściwym w tego typu sprawach będzie sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Generalnie powództwo definiuje się bowiem jako żądanie udzielenia ochrony prawnej w drodze procesu cywilnego skierowane do sądu. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo pouczył skarżącego o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego, natomiast nieprawidłowo pouczył o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, nie może być dwóch różnych trybów odwoławczych. Specyfika postępowania w Prawie łowieckim polega na tym, że przepisy k.p.a stosuje się do momentu wydania decyzji o odszkodowaniu przez Nadleśniczego. Stanowi o tym art. 49a ust. 1 u.p.ł. W dalszej kolejności strona niezadowolona z decyzji może dochodzić wysokości odszkodowania przed sądem cywilnym. W ocenie Sądu, skoro wydaną w niniejszej sprawie decyzją organ umorzył postępowanie a tym samym odmówił przyznania odszkodowania to strona niezadowolona z wydanej decyzji może dochodzić swoich roszczeń przed sądem cywilnym, zgodnie z przepisem art. 46e ust. 4 u.p.ł. Reasumując Sąd I instancji wskazał, iż mimo, że w sprawie została wydana decyzja, a co do zasady skargi na decyzje organów administracji publicznej rozpatrują sądy administracyjne, to jednak na skutek działań ustawodawcy sprawy dotyczące ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie zostały wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiedli skarżący reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżając je w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy złożona skarga nadaje się do rozpoznania przez sąd administracyjny z uwagi na jej charakter. 2. przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 49a u.p.ł. poprzez brak jego zastosowania, co skutkowało uznaniem, iż w sprawie zastosowanie odniesienia do przepisów k.p.a. jest niezasadne i odrzuceniem skargi; b) naruszenie art. 46e ust. 4 u.p.ł. poprzez uznanie, iż stronie przysługuje prawo do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego, podczas gdy w zaskarżonej decyzji nie określono wysokości szkody, a jedynie umorzono postępowanie, podczas gdy w przepisie wskazano, że złożenie pozwu w sądzie cywilnym możliwe jest w przypadku ustalenia wysokości odszkodowania. W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez zarzuty naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy od decyzji wydanej na podstawie art. 46e ust. 1 u.p.ł. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że powyższą kwestię w sposób kompletny reguluje art. 46e ust. 4 u.p.ł., zgodnie z którym właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Ustalenie odszkodowania w trybie art. 46e ust. 1 u.p.ł. podlega ocenie sądu, lecz właściwy w tym zakresie jest sąd powszechny. O fakcie tym przesądza sformułowanie, że dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego może "wnieść powództwo do sądu" a nie skargę do sądu administracyjnego (odmiennie art. 42da ust. 3 u.p.ł. – "Na uchwałę Zarządu Głównego przysługuje stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej uchwały"). Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że skoro ustawodawca posłużył się terminem "powództwo", to jednoznacznie wskazał, iż właściwym w tego typu sprawach jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Podnieść trzeba, że sądy administracyjne rozpatrują sprawy sądowoadministracyjne w zakresie określonym przez prawo (art. 1 i 2 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 pusa). Kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Wprawdzie akt wydany na mocy art. 46e ust. 1 u.p.ł. jest decyzją, to jednak jej skutki można zwalczać przed sądem powszechnym. Ustawodawca nie wprowadził dwutorowości postępowania sądowego, lecz określił jedną drogę, którą podjąć może podmiot "niezadowolony z decyzji". Tą drogą jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego (zob. wyrok SA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I ACa 701/19, Lex 3118836). Do przeciwnych rezultatów nie prowadzą również regulacje konstytucyjne. Ustrojodawca nie przesądził, że sprawy związane z ustaleniem odszkodowania za szkody łowieckie mają podlegać kognicji sądów administracyjnych. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowany przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne określa ustawa (art. 184 Konstytucji RP), czyli P.p.s.a., pusa, a także ustawy szczegółowe, w tym u.p.ł. Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji RP). Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 49a ust. 1 u.p.ł. poprzez jego niezastosowanie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z tym przepisem w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Istotnym jest, że ustawodawca wprost zaakcentował, iż "w zakresie nieuregulowanym w ustawie" stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że jeżeli w ustawie prawo łowieckie konkretna kwestia nie jest uregulowana precyzyjnie, wtedy należy stosować przepisy k.p.a. Nie ulega również wątpliwości, że ustawa prawo łowieckie w sposób jasny reguluje kwestię wynagradzania wyrządzonych szkód (art. 46 u.p.ł.), wypłaty odszkodowania za wyrządzoną szkodę (art. 46c u.p.ł.), trybu wniesienia odwołania do nadleśniczego (art. 46d u.p.ł.) czy ustalenia wysokości odszkodowania przez nadleśniczego (art. 46e u.p.ł.). W jej art. 46e ust. 4 wskazano natomiast, o czym była mowa w powyższych rozważaniach, że właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten "doprecyzowuje" i przesądza o drodze jaką winna obrać strona w przypadku niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z powstałymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę. Z tych też względów, zarzucane niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 49a u.p.ł. oraz błędne zastosowanie art. 46e ust. 4 u.p.ł, nie mogło wywrzeć oczekiwanego skutku. Sąd I instancji trafnie bowiem uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).