II SA/Bd 1571/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na rzecz skarżącego kwotę [...](dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. S. D. (dalej określany jako Skarżący) zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci podania liczby świadczeniodawców, którzy we wrześniu tego roku zakończyli całkowicie lub częściowo (np. zaprzestając udzielania świadczeń w niektórych komórkach) współpracę z Oddziałem. W związku z powyższym wnioskiem organ zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie w terminie 14 dni, z jakich powodów uzyskanie informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia posiadanych informacji. Skarżący nie dostosował się do treści ww. wezwania. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej powoływana jako udip) odmówił udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie dysponował na dzień złożenia wniosku gotową informacją wynikową, a udostępnienie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na przetworzeniu danych zgromadzonych w zbiorach. W związku z powyższym informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Podkreślił, że zgodnie z cyt. przepisem, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie stwierdzenia, że udzielenie informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ nie ma możliwości udostępnienia informacji objętej wnioskiem. Brak wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadnia odmowę udostępnienia informacji. Organ podał, że wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na pismo organu wzywające do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego i nie uprawdopodobnił występowania ww. przesłanki, zatem brak było podstaw do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zaskarżył ww. decyzję, zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f udip poprzez ich niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej; - art. 3 ust. 1 pkt 1 udip poprzez błędną wykładnię "informacji publicznej przetworzonej" polegającą na przyjęciu przez organ, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, w związku z czym nie podlega udostępnieniu ze względu na brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu społecznego, podczas gdy informacja ta nie jest informacją publiczną przetworzoną, a co za tym idzie, nie może podlegać ograniczeniu; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 udip przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądana informacja publiczna stanowi informację, która nie może zostać udostępniona, ponieważ stanowi informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane w niniejszym zarzucie; - art. 13 ust. 1 i 2 udip przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej informacji publicznej niebędącej informacją podlegającą ograniczeniu wynikającemu z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 udip). Przepis ten stanowi, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.), Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Z kolei według art. 107 ust. 1 cyt. ustawy, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Jest więc podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, tj. reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, organ uznał żądaną informację za informację publiczną przetworzoną. Według organu Skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia ma przede wszystkim stwierdzenie, czy wnioskowane przez stronę informacje mają charakter informacji publicznej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, rozważenie czy informacje te mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 udip, wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 udip. Ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien rozważyć, czy zakres przedmiotowy wniosku dotyczy informacji podlegających udostępnieniu przez ten podmiot. Jednakże takich konkretnych rozważań w odniesieniu do postawionego we wniosku pytania zabrakło w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Skarżący wnosił o "udostępnienie informacji publicznej w postaci podania liczby świadczeniodawców, którzy we wrześniu tego roku zakończyli całkowicie lub częściowo współpracę z Oddziałem.". Zatem w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a więc dotyczą oświadczenia wiedzy odnośnie określonych faktów czy czynności organu mieszczących się w zakresie wykonywania zadań publicznych. W przypadku uznania, że żądana informacja stanowi informację publiczną, organ winien rozważyć, czy informacja ta ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki NSA z 6.10.011 r., I OSK 1199/11 oraz z 17.05.2012 r., I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez Skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją wynikową, a udostępnienie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na przetworzeniu danych zgromadzonych w zbiorach Oddziału. Podkreślenia wymaga, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 udip, do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie przez podmiot niebędący organem władzy państwowej należy stosować odpowiednio regulację art. 16 udip, który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa, decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest zatem do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (vide wyroki NSA z 4.08.2015 r., I OSK 1645/14, z 5.03.2015 r., I OSK 863/14 i z 9.08.2011 r., I OSK 792/11). W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość dokumentów niezbędnych do przeanalizowania, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie na konieczność podjęcia dodatkowych czynności, nakład czasowy w celu zestawienia, przetworzenia i zredagowania informacji nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście powołanych przez stronę zarzutów naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego uzasadnienia i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku i w przypadku stwierdzenia, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, wyda stosowną decyzję, uzasadniając jej rozstrzygnięcie w sposób wynikający z art. 107 § 3 kpa i wcześniejszych rozważań Sądu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 cyt. ustawy. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 12.05.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.