II SA/Ke 193/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium") stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. C. od decyzji Wójta Gminy O. z [...] lipca 2021 r. znak: [...] w zakresie pkt 2, orzekającej o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej nr [...] stanowiącej własność B. K. z nieruchomością nr [...] stanowiącą własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą 19 maja 2021 r. nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej w ewidencji nr [...] stanowiącej własność Gminy O., z nieruchomościami nr [...] stanowiącymi własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą 1 czerwca 2021 r. nr [...] W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją z [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy O. orzekł: - w pkt 1 o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w gminie O., obręb K. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącej własność S. G. z nieruchomością oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy O., nieruchomości nr [...] stanowiącej własność S. G. z nieruchomością oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy O. oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] stanowiącej własność Powiatu Sandomierskiego znajdującą się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w S. z nieruchomościami oznaczonymi nr [...] i [...] stanowiącymi własność Gminy O.; - w pkt 2 o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej nr [...] stanowiącej własność B. K. z nieruchomością nr [...] stanowiącą własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą 19 maja 2021 r. nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej w ewidencji nr [...] stanowiącej własność Gminy O., z nieruchomościami nr [...] stanowiącymi własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą 1 czerwca 2021 r. nr [...]; - w pkt 3 o umorzeniu postępowania i przekazaniu do Sądu Rejonowego w S. sprawy dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. nr [...] stanowiących własność M. C. z nieruchomościami nr [...] Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C., zarzucając przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niezapewnienie skarżącej udziału we wszystkich czynnościach poprzedzających wydanie decyzji, a w szczególności niezawiadomienie o terminie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy i Powiatu z nieruchomościami S. G. i B. K.. Zdaniem skarżącej, treść ustalenia przebiegu granic pomiędzy ww. nieruchomościami może mieć wpływ na kwestie związane z ustaleniem granic jej nieruchomości z nieruchomością stanowiącą drogę i w związku z tym posiada ona interes prawny w udziale w tych czynnościach. Kolegium, po zapoznaniu się z wniesionym odwołaniem, powołało się na treść art. 134 oraz art. 28 k.p.a., wskazując, że interes prawny stanowiący podstawę do uznania za stronę postępowania administracyjnego powinien wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca, określając w art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 2052 ze zm., zwanej dalej "u.p.g.i.k."), zasadę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, nałożył na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Obejmuje ono m.in. ustalenie, czy żądanie kwalifikuje się do rozpoznania w tym postępowaniu, czy osoba, która złożyła wniosek, posiada przymiot strony i określenia podmiotów i uczestników tego postępowania oraz zbadania stanu prawnego granic rozgraniczanej nieruchomości. Kolegium podniosło, że materialnoprawną podstawę rozgraniczenia stanowi art. 153 Kodeksu cywilnego (dalej jako k.c.), regulujący kryteria rozgraniczania gruntów, których granice stały się sporne, przy czym art. 152 k.c. nakłada na właścicieli gruntów sąsiadujących obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz ponoszenia po połowie kosztów urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest zawsze prawo materialne. Nadto z art. 29 u.p.g.i.k. wynika, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi (do niej) nieruchomościami lub przyległymi do tej nieruchomości - innymi gruntami (gruntami niebędącymi nieruchomościami). W omawianym trybie administracyjnym dokonać zatem można jedynie rozgraniczenia konkretnej nieruchomości (w celu ustalenia przebiegu granic), z przyległymi do niej nieruchomościami lub innymi gruntami. Musi istnieć spór co do przebiegu granicy lub punktów granicznych pomiędzy przyległymi nieruchomościami. Przenosząc powyższe na grunt sprawy, Kolegium stwierdziło, że postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiących własność M. C., B. K. oraz S. G. z nieruchomościami Gminy O. stanowiącymi drogę asfaltową. Przedmiotem rozgraniczenia w niniejszej sprawie był zatem zasięg prawa własności nieruchomości stanowiących własność wyżej wymienionych względem nieruchomości stanowiących drogę, należących do Gminy O.. Z uwagi na zawarcie w decyzji Wójta Gminy O. różnych rozstrzygnięć względem wyżej wymienionych osób, Kolegium uznało, że M. C. nie przysługiwał przymiot strony postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 152 i 153 k.c. w zakresie rozgraniczenia nieruchomości stanowiących własność B. K. i S. G. z nieruchomościami Gminy O.. Zdaniem Kolegium, skarżącej przysługiwał wyłącznie status strony w zakresie rozgraniczenia nieruchomości należącej do niej z nieruchomościami Gminy O. i w tym zakresie posiada ona interes prawny w rozgraniczeniu. Kolegium oceniło więc, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzi niedopuszczalność odwołania M. C. od decyzji w zakresie pkt 2, z uwagi na brak interesu prawnego w rozgraniczeniu oraz przymiotu strony tego postępowania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. C. zaskarżyła powyższe postanowienie organu odwoławczego w całości, zarzucając temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie uprawnienia skarżącej jako strony postępowania. Skarżąca podniosła, że konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego była efektem rażącego niedbalstwa ze strony organu pierwszej instancji, w wyniku którego doszło do zrealizowania inwestycji drogowej na terenie Kleczanowa, polegającej na wykonaniu drogi asfaltowej biegnącej pomiędzy gruntami skarżącej, S. G. i B. K. bez uprzedniego dokonania pomiarów geodezyjnych i sprawdzenia przebiegu granic nieruchomości, na której zaplanowano wykonanie tej inwestycji. W konsekwencji ww. droga została wybudowana częściowo z przekroczeniem granic nieruchomości sąsiednich i bezprawnym zawłaszczeniem części działek skarżącej. Skarżąca podniosła, że mimo iż zainicjowała postępowanie sądowe obejmujące zarówno roszczenie windykacyjne, jak i rozgraniczenie jej działek z tą drogą - sygn. akt I C 19/12 SR w Sandomierzu - Gmina O., nie czekając na wynik tego postępowania i przedłużając jego bieg, dokonała rozgraniczenia działek objętych tym postępowaniem z działkami S. G. i B. K.. Obecnie organ pierwszej instancji powołuje się na przebieg granic między działką Gminy stanowiącą drogę z granicami działek ww. osób w postępowaniu, którego przedmiotem jest przebieg granic pomiędzy działkami skarżącej, a tą drogą i używa tych okoliczności jako jednego z argumentów do forsowania swojego stanowiska w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym przebiegu granic działek skarżącej. Zdaniem skarżącej, oczywistym jest, że w tej sytuacji ma ona interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym objętym zaskarżonym postępowaniem, także w zakresie dotyczącym możliwości składania środków odwoławczych od decyzji i postanowień naruszających jej interes prawny. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że narusza ono prawo procesowe w stopniu, który mógł istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Niewątpliwie zgodnie z art. 134 Kodeksu postepowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tej sprawie Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. C. od decyzji Wójta Gminy O. z [...] lipca 2021 r. w zakresie cyt.: "(...) pkt 2 orzekającej o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej nr [...] stanowiącej własność P. B. K. z nieruchomością nr [...] stanowiącą własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą w dniu 19.05.2021 r. nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., obręb K. oznaczonej w ewidencji nr [...] stanowiącej własność Gminy O., z nieruchomościami nr [...] stanowiącymi własność Gminy O. w związku z zawartą ugodą w dniu [...].06.2021 r. nr [...]". Przywołany fragment zaskarżonego postanowienia określa zakres odwołania, co do którego organ drugiej instancji ocenił, że jest niedopuszczalne. Ocena dopuszczalności odwołania została zatem dokonana w tej sprawie odnośnie tej części decyzji Wójta Gminy O., która orzeka w pkt 2 o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w gminie O. oznaczonej nr ewid.[...] stanowiącej własność B. K. z nieruchomością nr [...] stanowiącą własność Gminy O., oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w gminie O. nr [...] stanowiącej własność Gminy O. z nieruchomościami nr [...] stanowiącymi własność Gminy O.. Niemniej tak brzmiącego rozstrzygnięcia w decyzji organu pierwszej instancji nie ma. Istotnie organ ten w pkt 2 ze względu na bezprzedmiotowość i zawartą ugodę umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., oznaczonej nr ewid.[...] stanowiącej własność R. B. K. a nieruchomością oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy O. – pkt 1), natomiast w pkt 2 pkt 2) decyzji organ pierwszej instancji ze względu na bezprzedmiotowość i zawartą ugodę umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie O., oznaczonej nr [...] stanowiącej własność Gminy O. i nieruchomości oznaczonej nr [...] stanowiącej własność R. B. K.. Zatem organ ten nie prowadził postępowania i nie orzekał o rozgraniczeniu pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy O. nr [...] z nieruchomościami nr [...] stanowiącymi również własność Gminy O.. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego odnośnie działki nr [...] stanowiącej własność Gminy O. dotyczyło postępowania o rozgraniczenie z nieruchomością stanowiącą własność R. B. K. nr [...]. Już z tego powodu nie jest wiadome, w jakiej części zostało załatwione odwołanie M. C., skoro zaskarżone postanowienie i odpowiednio odwołanie, dotyczy rozstrzygnięcia, którego ta decyzja nie zawiera, czyli umorzenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w gminie O. nr [...] stanowiącej własność Gminy O. z nieruchomościami nr [...] stanowiącymi własność Gminy O.. Gdyby nawet przyjąć, że omyłkowo wpisano jako właściciela nieruchomości nr [...] Gminę O. zamiast R. B. K., to jednak postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło nie tylko nieruchomości stanowiącej własność R. B. K. nr [...], ale także nr [...] – dla której prowadzona jest odrębna księga wieczysta. Zatem nie wynika bezsprzecznie z treści zaskarżonego postanowienia, czy rozstrzyga ono także o niedopuszczalności odwołania co do tej części decyzji wydanej w pierwszej instancji, która dotyczyła działki nr [...] stanowiącej własność R. B. K., skoro u podstaw uzasadnienia tego postanowienia legło stanowisko, że M. C. nie przysługuje przymiot strony postepowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 128 k.p.a. w zw. z art. 152 i art. 153 k.c. w zakresie rozgraniczenia nieruchomości stanowiących własność B. K. oraz S. G. z nieruchomościami Gminy O.. Takie twierdzenie organu odwoławczego wskazuje, że prawdopodobnie odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne także w części dotyczącej umorzenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność Gminy O. nr [...] z nieruchomością stanowiącą własność R. B. K. nr [...], skoro na wstępie zostało wskazane w tym postanowieniu, że Kolegium rozpoznało odwołanie od decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości zawartego w pkt 2. Ujawnione nieścisłości w opisie zakresu rozpoznanego odwołania stanowią o istotnym naruszeniu art. 124 § 2 k.p.a., bo rzutują na to, w jakiej części decyzja Wójta Gminy O. stanie się ostateczna. Wątpliwości przy określeniu zakresu rozpoznanego odwołania wprowadzają chaos prawny, który w państwie prawa musi być eliminowany dla zachowania pewności obrotu prawnego. Nawet rozstrzygając powyższą wątpliwość w taki sposób, że odwołanie M. C. dotyczyło całości pkt 2 decyzji Wójta Gminy O., czyli także działki nr [...] stanowiącej własność R. B. K., to również w takiej sytuacji kwestionowany skargą akt narusza prawo. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nieruchomości zawartą w decyzji Wójta Gminy O. z [...] lipca 2021 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., dalej jako "P.g.i.k."). Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.g.i.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobligowany wydać decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Jak twierdzi Kolegium, przedmiotem rozgraniczenia w tej sprawie był zasięg prawa własności nieruchomości stanowiących własność wymienionych w postanowieniu osób z nieruchomościami Gminy O. stanowiącymi drogę asfaltową. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że odwołującej przysługiwał wyłącznie status strony w zakresie rozgraniczenia nieruchomości należącej do niej z nieruchomościami Gminy O. i w tym zakresie posada ona interes prawny w rozgraniczeniu. Wnikliwa analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy z postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności protokół graniczny ze szkicem (k. 38-40), wskazuje, że nieruchomości stanowiące działki nr [...] i nr [...] mają wspólny punkt graniczny. Postępowanie dotyczyło bowiem ustalenia przebiegu granic nieruchomości, w tym położenia punktów granicznych, nieruchomości stanowiących własność M. C. – działka nr [...], R. B. K. – działka nr [...] i Gminy O. – działka nr [...]. Strony te zresztą uczestniczyły w czynnościach ustalenia przebiegu granic ww. nieruchomości. Zatem w sposób nieuprawniony twierdzi organ odwoławczy - bez pogłębionej analizy tej dokumentacji, że odwołanie M. C. dotyczące pkt 2 decyzji Wójta Gminy O. w części orzekającej o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność R. B. K. nr [...] z nieruchomością stanowiącą własność Gminy O. nr [...] nie dotyczy także interesu prawnego skarżącej. Taka ocena organu odwoławczego miała z kolei wpływ na odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania, a co za tym idzie odmowę przyznania prawa do wniesienia odwołania od pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji. W rezultacie przedwcześnie Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie – jako dotknięte wyjaśnionymi wyżej uchybieniami – należało wyeliminować z obrotu prawnego, albowiem narusza ono art. 134 k.p.a. i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Mając to na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.