III OW 128/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie usunięcia odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...] w sprawie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie usunięcia odpadów w związku z decyzją wydaną [...] czerwca 2018 r. przez Marszałka Województwa [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z upływem dnia [...] sierpnia 2017 r. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. udzielającego Z.P. zezwolenia na przetwarzanie odpadów, polegającego na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych, na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" – w ramach jego rekultywacji, na terenie działki o nr ewid. [...], arkusz [...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. (przeniesioną [...] czerwca 2014 r. decyzją Starosty [...] nr [...] na rzecz przedsiębiorcy Z.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T., [...]oraz przeniesioną [...] lipca 2017 r. decyzją Starosty [...] nr [...] na rzecz przedsiębiorcy T. Sp. z o.o. Sp. k. Z.P.), ustalił rolny kierunek rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża. Z decyzji wynika, że wnioskodawca (wówczas K. Spółka z o.o.) oświadczył, że do rekultywacji terenu zostanie w przyszłości wykorzystany nadkład gromadzony w zwałowiskach oraz masy ziemne o udokumentowanym pochodzeniu przywożone spoza obszaru rekultywacji. Nowy inwestor podczas przekazania obowiązku wykonania prac rekultywacyjnych oświadczył, że zobowiązuje się do wykonania rekultywacji zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji Starosty [...]. Następnie [...] stycznia 2015 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów polegające na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]", odpadami o kodzie 17 05 04 gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03. W dniu [...] września 2017 r. Urząd Miasta i Gminy w [...] został poinformowany przez Komisariat Policji w [...], o zasypywaniu wyrobiska powstałego w wyniku wydobywania kopaliny ze złoża "[...]", popiołem przewożonym prawdopodobnie z elektrociepłowni "[...]". Postępowanie w tej sprawie prowadził Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], Urząd Marszałkowski Województwa [...], Starostwo Powiatowe w [...] oraz Urząd Górniczy w [...]. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu kontroli interwencyjnej, podczas której zostały pobrane próbki odpadów do badań, ustalił że pobrane próbki nie stanowią czystej gleby i ziemi, więc nie stanowią odpadów o kodzie 17 05 04 i w konsekwencji wymierzył Z.P. karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Kontrolowany mając świadomość przepisów gospodarowania odpadami przetwarzał odpad inny niż określony w decyzji Marszałka, tj. odpad zanieczyszczony popiołami, zaś zgromadzenie dużej ilości odpadów popiołów wymieszanych z ziemią może wpływać na środowisko i może spowodować zmiany wód podziemnych i powierzchniowych poprzez infiltrację wód z terenu rekultywowanego wyrobiska. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Marszałek stwierdził z urzędu wygaśnięcie z upływem dnia [...] sierpnia 2017 r. decyzji Marszałka z [...] stycznia 2015 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, polegające na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]"- w ramach jego rekultywacji, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], arkusz [...], obręb [...], gm. [...]. Burmistrz wskazując na art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779) wyjaśnił, iż w związku z treścią tego przepisu pismem z 12 listopada zwrócił się do Marszałka o podjęcie działań w sprawie usunięcia odpadów. W odpowiedzi na to pismo Marszałek wskazał, iż warunkiem koniecznym zastosowania procedury przewidzianej w treści art. 26a ustawy o odpadach konieczne jest stwierdzenie konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia lub środowiska. Ponadto, zdaniem Marszałka wydanie przez niego decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji, nie skutkuje jego właściwością do wydania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów, bowiem stwierdzenie wygaśnięcia nastąpiło z uwagi na utratę przez dotychczasowego wytwarzającego odpady legitymacji do kontynuowania rekultywacji wyrobiska. Ponadto Burmistrz wskazał, iż na skutek kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], w ślad za protokołem kontroli nr [...] oraz nr [...] ustalono, iż Z.P. w ramach prowadzonej rekultywacji wyrobiska [...] przetwarzał odpady niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, tj. przetwarzał bez wymaganego zezwolenia odpady mas ziemnych zmieszanych z popiołami. W ramach działań pokontrolnych, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "T." [...] karę pieniężną za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Nadmienił również, że w dniach [...] sierpnia 2020 r. – [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] prowadził ponowną kontrolę, o ustaleniach której poinformował Marszałka, celem wykorzystania służbowego oraz wnosząc o poinformowanie Inspektora o wynikach podjętych działań. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Inspektora wynika, iż ww. podmiot przyjmował odpady w ramach posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego w ślad za decyzją Marszałka z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] do grudnia 2017 r., zaś po tym okresie nie były przyjmowane odpady w ramach rekultywacji wyrobiska. Powyższe dowodzi, iż w ramach prowadzonej działalności Z. P. przyjął odpady, które wg ewidencji miały stanowić odpady o kodzie 17 05 04 celem rekultywacji, bez ich przetworzenia - stwierdzono, iż odpady te są magazynowane powyżej 3 lat, co pozostaje w sprzeczności z art. 25 ust. 4 pkt 3 ustawy o odpadach. Dalej wskazał, iż na treść art. 26 oraz 26a, art. 47 ust. 8 i art. 48 ustawy o odpadach wskazał, iż wójt, burmistrz, prezydent miasta nie orzeka w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, jeżeli obowiązek usunięcia tych odpadów jest skutkiem wydania decyzji m.in. w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia związanego z gospodarką odpadami. W konsekwencji w sytuacji, gdy posiadacz odpadów, któremu wygasło zezwolenie nie usunie odpadów, Marszałek Województwa prowadzi działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi oraz postępowanie administracyjne i egzekucyjne związane z tymi działaniami. W odpowiedzi na wniosek Marszałek wskazał, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji miała charakter wyłącznie deklaratoryjny. Podniósł również, że odpady, których obecność w wyrobisku stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zostały zdeponowane bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów (deponowane były dopiero od września 2017 r.) i fakt ten nie miał związku z postępowaniem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Podkreślił, iż stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie nie pozwalał na orzeczenie, w ramach ww. decyzji o obowiązku usunięcia odpadów, bowiem taka możliwość zaistniała dopiero od dnia [...] września 2019 r., wskutek dodania do art. 47 ustawy o odpadach ust.8. W piśmie z dnia [...] maja 2022 r. Burmistrz wskazał, że wszelkie kwestie związane z prawidłowym wykonywaniem decyzji w zakresie gospodarowania odpadami, w tym także usunięcie odpadów zdeponowanych w sposób naruszający te decyzje, mieszczą się w kompetencjach organu, który udzielił (wydał) zezwolenie, zatem to Marszałek Województwa podejmuje działania, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, w zakresie naruszenia warunków wydanej przez ten organ decyzji udzielającej zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W obecnie obowiązującym stanie prawnym, podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, stanowi art. 26 ustawy o odpadach. Właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wygaśnięcia zezwolenia (art. 26 ust. 2 in fine ustawy o odpadach). Natomiast stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy też środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Organem właściwym, w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano jednak, że zachodzą przesłanki z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach w postaci konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi czy też środowiska. Rozważyć więc należy, czy obowiązek ten związany jest z wygaśnięciem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a więc czy stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 in fine ustawy o odpadach. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r udzielająca Z.P. zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegających na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" wygasła z dniem [...] sierpnia 2017 r., albowiem wraz z przeniesieniem na inny podmiot praw i obowiązków z decyzji rekultywacyjnej Z.P. utracił legitymację doprowadzenia rekultywacji wyrobiska. Zauważyć jednak należy, że choć decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, to stała się ona ostateczna z dniem [...] września 2018 r. Z.P. w ramach posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów przyjmował do grudnia 2017 r. odpady w ramach udzielonego mu zezwolenia na przetwarzanie odpadów, przy czym były to odpady nieobjęte tym zezwoleniem. Nie mniej jednak czynność ta związana była z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Pomimo, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wymierzył Z.P. karę administracyjną za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, to należy pamiętać, że deponowanie tych odpadów (żużla, popiołu) na terenie wyrobiska związane było z uzyskanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy. Wynika z niej, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Przepis art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach pozwalający na odpowiednie stosowanie art. 47 ust. 3 i 5 ustawy o odpadach do przypadków, w których nastąpiło wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, jak i zmieniony przepis art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach wprowadzający wyjątek od zasady w nim zawartej w odniesieniu do decyzji (zezwolenia), która wygasła weszły w życie 6 września 2019 r., na podstawie powołanej ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712). Ustawa nowelizująca z 19 lipca 2019 r. nie zawiera znajdujących zastosowanie w tej sprawie przepisów intertemporalnych. Wobec braku przepisów intertemporalnych w nowelizacji z 19 lipca 2019 r., organy zobowiązane są procedować w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 26 ust. 1 i art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Marszałek Województwa [...].