I OSK 1662/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 84/22 w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 19 listopada 2021 r., nr SKO-4110/1170/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 84/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. D. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 19 listopada 2021 r., nr SKO-4110/1170/21 (dalej: SKO, organ II instancji) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: ppsa, w zw. z art. 61a § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez bezzasadne uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, tj. mężem skarżącej z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i uwzględnieniem złożonej skargi, ewentualnie, za przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, który okazał się nieskuteczny. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie, niezależne od siebie, przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, mianowicie, wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez osobę, której nie przysługuje status strony oraz wystąpienie innych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie postępowania. Tymi ostatnimi są oczywiste, niebudzące wątpliwości przypadki wystąpienia przeszkód procesowych. Jedną z nich stanowi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), która zaistnieje w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania będzie dotyczył sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Według bowiem art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ponowne rozstrzygnięcie przez organ administracji sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, skutkuje nieważnością tego kolejnego rozstrzygnięcia. Skutek ten wynika przede wszystkim z zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z tą regułą, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dopóki więc pierwotna, ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę co do meritum, funkcjonuje w obrocie prawnym, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w tej samej materii. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej ze sprawą, w której wcześniej wydano decyzję ostateczną, uwarunkowane jest uchyleniem tej ostatniej w przewidzianym trybie. Stwierdzenie istnienia przeszkody procesowej w postaci powagi rzeczy osądzonej, uwarunkowane jest wystąpieniem tożsamości spraw w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Oznacza to, że obie sprawy mają dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego, tożsamego żądania, opartego na tym samym, niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Z poczynionych w niniejszej sprawie, niespornych ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z 22 stycznia 2021 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem, uznanym za trwale, całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym od września 2013 r. Organ I instancji odmówił przyznania tego świadczenia decyzją z 15 lutego 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z 26 marca 2021 r. Decyzje te są ostateczne i pozostają w obrocie prawnym. Przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku stanowił fakt przyznania skarżącej emerytury od 22 grudnia 2019 r. Następnie, wnioskiem z 31 sierpnia 2021 r., skarżąca ponownie wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem. Strona nadal pobiera emeryturę. Postanowieniem z 7 września 2021 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, a organ II instancji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie postanowieniem z 19 listopada 2021 r., zaskarżonym w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcia te są prawidłowe, co oznacza, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła bowiem negatywna przesłanka procesowa w postaci res iudicata, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Pomiędzy sprawą zainicjowaną wnioskiem z 22 stycznia 2021 r., a sprawą niniejszą, niewątpliwie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Po pierwsze, w obu przypadkach wnioskodawczyni wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wobec konieczności sprawowania opieki nad mężem, legitymującym się tym samym orzeczeniem o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Po drugie, skarżącej nadal przysługuje emerytura. Po trzecie, nie uległa zmianie podstawa prawna wydania ostatecznej decyzji z 15 lutego 2021 r. W szczególności nadal, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390) – dalej: uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nietrafne jest zatem twierdzenie skarżącej kasacyjnie, o braku tożsamości przedmiotowych spraw, z uwagi na różne czasookresy wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Co do zasady, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 uśr). Nie dotyczy to jednak, między innymi, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które zasadniczo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym ostatnim przypadku, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 uśr). Wobec powyższego, skoro w niniejszej sprawie orzeczenie o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym osoby wymagającej opieki, zostało wydane na czas nieokreślony, to również świadczenie pielęgnacyjne podlega ustaleniu na taki okres. W konsekwencji, odmowa przyznania prawa do tego świadczenia obejmuje cały wnioskowany okres. W odniesieniu do pierwszego z wniosków skarżącej, odmowa dotyczy okresu od stycznia 2021 r. do czasu bliżej niesprecyzowanego, nieokreślonego. Oznacza to zatem, że odmowa uwzględnienia tego wniosku ostateczną decyzją z 15 lutego 2021 r., obejmuje także okres od sierpnia 2021 r., którego dotyczył kolejny wniosek skarżącej. Wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej, w przypadku gdy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło na czas określony, w związku z tym, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na taki okres, nie ma prawnych przeszkód do wydania kolejnej decyzji o przyznaniu tego świadczenia. Podstawą tej decyzji będzie bowiem nowe orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności, zatem kolejny wniosek będzie dotyczył świadczenia na inny okres, niż ten, który obejmowała poprzednia decyzja. Całkowicie chybiony jest także argument skarżącej, o niewystąpieniu w sprawie przeszkody procesowej, z uwagi na rzekomą zmianę stanu faktycznego i prawnego wynikającą z tego, że sądy administracyjne i organy administracji zaczęły respektować kluczowy w tej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Orzeczeniem tym Trybunał uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Natomiast w niniejszej sprawie odmówiono stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie z powodu wieku, w jakim powstała niepełnosprawność jej wymagającego opieki męża, lecz z uwagi na aktualizację negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr, tj. ze względu na okoliczność przysługiwania skarżącej prawa do emerytury. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.