III SAB/Gl 89/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Burmistrza Miasta P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. E. D. (dalej zwany skarżącym) zwrócił się do Burmistrza Miasta P. (dalej zwanego Burmistrzem lub organem) o udostępnienie informacji publicznej poprzez: - podanie nazwisk Radnych Rady Miasta P., na jakich stanowiskach pracy zostali zatrudnieni w Gminie P. przez Burmistrza; - podanie imion i nazwisk członków rodzin ww. Radnych, zatrudnionych na umowy o pracę przez Burmistrza w Gminie P.; - wskazanie, jakie nieruchomości Burmistrz oraz Sekretarz Miasta zakupili od Gminy P. (za jakie kwoty i gdzie są położone) oraz czy członkowie ich rodzin nabyli takie nieruchomości (za jakie kwoty i gdzie są położone); - wskazanie z imienia i nazwiska pracowników Gminy P., którzy nabyli ww. nieruchomości (za jakie kwoty i gdzie są położone). Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. (sygn. wniosku: [...], numer: [...]) Burmistrz poinformował skarżącego, że nie zostaną mu udzielone wnioskowane informacje, gdyż w ocenie organu, wniosek skarżącego jest przejawem rażącego nadużycia prawa do informacji publicznej, przez co skarżący uniemożliwia realizację zadań nałożonych na ten organ oraz Urząd Miasta P. przez przepisy prawa. Organ wskazał, że skarżący na przestrzeni 2020 r. złożył ponad 100 wniosków o udostępnienie informacji publicznych, na które została mu udzielona odpowiedź. W niniejszej sprawie organ uznał jednak, że doszło do ww. nadużycia. Wyjaśnił, że skarżący od czerwca 2021 r. skierował do organu już kilkanaście kolejnych wniosków, które swoim przedmiotem świadczą o braku zrozumienia dostępu do informacji publicznej. Kilka z tych wniosków dotyczyły uzyskania kilkuset stron dokumentacji każdy, a zatem złożone w 2021 r. wnioski sprowadzałyby się do udostępnienia kilku tysięcy stron. W powołaniu na wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Ke 6/19 organ wskazał na tożsamość stanu faktycznego w niniejszej sprawie co w tym orzeczeniu. Podkreślił przy tym, że skarżący rozpoczął swoje działania z chwilą zakończenia sprawowania mandatu radnego i ma na celu kontrolę działań Burmistrza i Urzędu Miasta. Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu dotyczącą powołanego na wstępie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że nie otrzymał odpowiedzi na wniosek, gdyż odmowa odpowiedzi w formie pisma nie jest jego zdaniem właściwa. Zwrócił również uwagę na sprzeczność informacji co do ilości składanych przez niego wniosków do organu w 2020 r. Zaznaczył, że wnioskowane informacje są informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 21 marca 2022 r., w nawiązaniu do odpowiedzi organu z dnia 28 grudnia 2021 r., skarżący zaznaczył, że w dniu 21 grudnia 2021 r. nie składał do Urzędu Miasta P. wniosku dotyczącego informacji publicznej. Z kolei w piśmie z dnia 21 marca 2022 r. wskazał, że sprawa o sygn. akt II SAB/Gl 89/22 dotyczy jego wniosku z dnia 20 grudnia 2021 r. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 329, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Jednakże sąd, w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udzielenia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm. – dalej zwanej jak dotychczas u.d.i.p.), która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Wskazać wymaga wobec tego, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji albo nie podjął stosownej czynności. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania (w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie organ nie wykonał żadnej z powyższych czynności, kierując do skarżącego pismo, w którym odmawia udostępnienia żądanej informacji, bowiem wniosek ten stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. W piśmie tym organ nie zajął stanowiska, co do kwestii, czy objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Mając powyższe na względzie podkreślić należy na wstępie, że Sąd w niniejszym składzie nie kwestionował prawa organu do skorzystania z możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę. Zdaniem Sądu podjęte przez organ w niniejszej sprawie działania nastąpiły natomiast w nieprzewidzianej do tego formie prawnej. Jak już wskazano powyżej odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna bowiem mieć formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał bowiem, że negatywna reakcja na wniosek bez zachowania przepisanej prawem formy w swoich skutkach właściwie nie różni się od całkowitej bierności. Niewydanie decyzji odmownej uniemożliwia bowiem skarżącemu weryfikację zajętego przez organ stanowiska, które podlega odrębnemu zaskarżeniu i nie może zostać przesądzone w niniejszym postępowaniu. Dopiero w ewentualnym przyszłym postępowaniu zainicjowanym na skutek odmowy udostępnienia informacji publicznej dokonanej w prawidłowej formie możliwe będzie rozstrzygnięcie, czy odmowa taka jest zasadna. Jednocześnie podkreślić należy, że o nadużyciu prawa do informacji publicznej można mówić dopiero wtedy, gdy nie kwestionuje się samego prawa, lecz sposób czynienia z niego użytku. Oznacza to, że żądane przez wnioskodawcę informacje muszą mieć charakter informacji publicznych. W piśmie z dnia 28 grudnia 2021 r. brak jest jakichkolwiek rozważań organu, czy wnioskowane przez skarżącego informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Z kolei Sąd przystępując do takowej oceny oraz kontroli, czy przedmiotowa sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. stwierdził co następuje. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p., do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, należy wskazać, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacje dotyczące zatrudnienia radnych i członków ich rodzin są informacją publiczną jeżeli dotyczą zatrudnienia np. w spółce komunalnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (pkt 3 lit. g). Podkreślić przy tym należy, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, chyba, że osoba ta pełni funkcje publiczne, a żądana informacja ma związek z pełnieniem tej funkcji albo osoba niepełniąca takiej funkcji wyrazi na to zgodę i zrezygnuje ze swego prawa. Na kanwie powyższego niezbędna jest zatem zawsze analiza informacji o zatrudnianych przez organ pracownikach pod kątem zakresu żądania udostępnienia informacji publicznej przez wnioskodawcę. Osoby, których danych żądana informacja publiczna może dotyczyć mogą nie pełnić funkcji publicznych (nie mając np. kompetencji decyzyjnych, pełniąc funkcje wyłącznie techniczno-usługowe). Nadto, w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15). Wówczas to organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Powyższe rozważania będą miałby analogiczne przełożenie na informacje odnoszące się do majątku komunalnego (nieruchomości komunalnych), zasad jego nabycia i zasad dysponowania nim jako informacji odnoszących do szeroko pojętego gospodarowania mieniem komunalnym mającym charakter informacji publicznych, które podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. Mając to na uwadze Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało koniecznością zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 20 grudnia 2021 r. przyjmując, że żądane dane są informacją publiczną powinien udostępnić ją albo uznając, że nie mogą być one udostępnione powinien wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Odmowa udostępnienia informacji publicznej może natomiast nastąpić z uwagi na brzmienie art. 5 u.d.i.p. lub gdy wystąpią inne podstawy (w tym nadużycie prawa do tej informacji). Jeżeli organ nie jest natomiast dysponentem informacji publicznej powinien poinformować o tym skarżącego zwykłym pismem. Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem organ zareagował na wniosek skarżącego. Jednakże odpowiedź udzielona zwykłym pismem nastąpiła w niewłaściwej formie. Tymczasem, zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. O kosztach postępowania, obejmującego uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.