II SA/Gl 289/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. Z. i H. S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 28 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 27 października 2021 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 lutego 2022 r. I. Z. i H. S.(dalej jako: skarżące), wniosły skargę na postanowienie Wojewody Śląskiego, opisane w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 11 maja 2020 r. skarżące wystąpiły do Starosty [...] z wnioskiem opartym o art. 136 i nast. Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie t.j.: Dz. U. 2020, poz. 65 ze zm., dalej powoływana jako: "u.g.n."), o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność skarżących, jako następców prawnych W.T. (z d. K.), położonej w W., przy ul. [...]. Nieruchomość ta, oznaczona jako działka nr 1, o powierzchni 3.861 m2, została wywłaszczona na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 25 października 1968 r., nr [...]. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że w chwili wywłaszczenia nieruchomość stanowiła własność "spadkobierców L. i J. K.". Na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 21 listopada 1995 r. znak [...], wydanej po rozpoznaniu wcześniejszego wniosku skarżących, zwrócono skarżącym część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącą działkę nr 2 o powierzchni 3.010 m (wywłaszczona nieruchomość, tj. działka nr 1 podlegała scaleniu i podziałowi, w wyniku których powstała m.in. działka 2), zobowiązując je jednocześnie do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Wniosek z 11 maja 2020 r. obejmował pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości, nieobjętą w/w decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Starosta [...] postanowieniem z dnia 27 października 2021 r., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarżące nie wykazały, że są spadkobiercami właścicieli nieruchomości, wobec których została wydana decyzja wywłaszczeniowa, tj. L. i J. K. Nadto organ I. instancji wskazał, że w odniesieniu do zwrotu nieruchomości wydana została już decyzja ostateczna (opisana powyżej), w związku z czym postępowanie w tym zakresie byłoby niedopuszczalne. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących od w/w postanowienia Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.6.44.2021, utrzymał w mocy postanowienie organu I. instancji. Organ odwoławczy zauważył, że nieruchomość została wywłaszczona jako własność spadkobierców L. i J. K., a więc w celu ustalenia osób uprawnionych do złożenia wniosku o jej zwrot niezbędne jest przedłożenie dokumentu potwierdzającego spadkobranie po w/w osobach. Skarżące nie przedłożyły takiego dokumentu, nie można zatem potwierdzić, czy W. T., której następcami prawnymi są skarżące, była spadkobierczynią L. i J. K. Organ podkreślił przy tym, że w dniu wywłaszczenia nieruchomość nie mogła stanowić własności W. T., albowiem zmarła ona w 1956 r., a zatem ponad dziesięć lat przed dokonaniem wywłaszczenia. Nadto organ zauważył, że błędne ustalenia co do interesu prawnego skarżących, poczynione w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nie mogą rzutować na konieczność prawidłowego ustalenia tej kwestii w ramach procedowania wniosku, złożonego przez skarżące w maju 2020 r. Wojewoda Śląski odmówił przy tym waloru dowodowego części dokumentów, przedłożonych przez skarżące, w tym w szczególności kopii aktu notarialnego z 21 stycznia 1953 r., rep. [...], po pierwsze ze względu na fakt, że skarżące przedłożyły jedynie kopię a nie oryginał bądź poświadczony notarialnie za zgodność odpis tego aktu, a po drugie dlatego, że z aktu tego bezpośrednio nie wynika, jakoby W. T. była spadkobierczynią L. i J.K. W tym stanie rzeczy organ uznał, że postanowienie organu I. instancji o odmowie wszczęcia postępowania jest prawidłowe. W skardze sądowej na powyższe postanowienie skarżące wskazały, że z aktu własności ziemi wynika, iż rodzice skarżących nosili imiona J.i W. z domu T., zaś z przedłożonego przez nie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że spadkobiercami W. T. są właśnie skarżące. Wskazały one, że podjęły działania w celu przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po L. i J.K.. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137) wykazała, że narusza ono prawo, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. nr 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym w sytuacji gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania – przesłankę podmiotową, tj. sytuację gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, która nie posiada stosownej legitymacji procesowej, tj. nie jest stroną postępowania, oraz przesłankę przedmiotową, tj. gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca uchwalając art. 61a k.p.a. wprowadził w postępowaniu administracyjnym swego rodzaju postępowanie wstępne, mające na celu weryfikację warunków i możliwości wszczęcia postępowania. Prowadząc postępowanie wstępne organy ograniczają się wyłącznie do zbadania formalnoprawnych warunków jego wszczęcia. Należy mieć jednak na uwadze fakt, że w ramach tego swoistego postępowania wstępnego prowadzenie ewentualnych czynności procesowych jest ograniczone bądź w ogóle niedopuszczalne, albowiem takie czynności muszą odbywać się w ramach procedury administracyjnej, regulowanej przez k.p.a., przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania i gwarancji procesowych jego uczestników, a zatem ze swej natury już po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r., sygn. akt: I OSK 2205/17). Zasadniczą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania przez organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie było wystąpienie przesłanki podmiotowej, określonej w art. 61a k.p.a., tj. stwierdzenie, że skarżące nie posiadają legitymacji procesowej do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, stanowiącej w chwili wywłaszczenia własność innych osób. Jakkolwiek organ uznał, że skarżące są spadkobiercami W. T. (co wynika z przedłożonego przez nie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] r., sygn. akt: [...]), to podkreślił, że skarżące nie udowodniły, że są spadkobiercami L. i J.K. Analizując argumentację organu w powyższym zakresie w pierwszej kolejności zaakcentować należy, że odmowa wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie nastąpiła nie z tego powodu, że skarżące nie posiadają legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale z tego powodu, ze skarżące tej legitymacji nie wykazały. Co do zasady należy przyjąć, że to wnioskodawca winien wykazać na etapie postępowania wstępnego, że jest uprawniony do złożenia danego wniosku. Nie ulega także wątpliwości, że analiza przedłożonych przez skarżące dokumentów nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy skarżące, jako spadkobierczynie W.T., są równocześnie spadkobiercami L. i J.K., a zatem czy mogą domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżące nie okazały żadnego dokumentu, z którego powyższy fakt niezbicie by wynikał. Z przedłożonego przez nie aktu notarialnego wynika jedynie, że W. T. była córką L. i J. K., ale brak jednoznacznego potwierdzenia, że była ich spadkobiercą. W odpowiedzi na wezwanie do wykazania powyższych okoliczności, wystosowane przez organ I. instancji w dniu 5 października 2021 r. skarżące nie przedłożyły także żadnych dodatkowych dokumentów. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. należy ocenić jako niezasadną. Jak wskazano powyżej, choć skarżące nie udowodniły niezbicie, że są spadkobiercami osób wobec których dokonano wywłaszczenia, to brak ich legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku z pewnością nie jest oczywisty. Zważyć przy tym w szczególności należy, że ze względu na znaczny upływ czasu od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej, utrudnione może być odnalezienie przez skarżące dokumentów, które to dokumenty mogłyby potwierdzać określone fakty, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I. instancji co prawda wezwał skarżące do przedłożenia dalszych dokumentów, przez co należałoby rozumieć potwierdzenie dziedziczenia po zmarłych L. i J. K., ale w wezwaniu z dnia 5 października 2021 r. wyznaczył na pozyskanie tych dokumentów termin 14 dni. Tak krótki termin trudno uznać za wystarczający, aby zadośćuczynić żądaniu organu, w szczególności zważywszy zarówno na skomplikowaną materię, jakiej dotyczą żądane dokumenty (tj. spadkobranie) oraz wskazany już znaczny upływ czasu zarówno od wywłaszczenia nieruchomości, jak również od śmierci spadkodawców. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że w skardze sądowej skarżące zadeklarowały, że podjęły działania mające na celu wykazanie spadkobierców po L. i J. K., jednakże działania te z pewnością będą wymagały czasu. W ocenie Sądu w tak niejednoznacznej sytuacji, w której część przedłożonych dokumentów może pośrednio świadczyć o legitymacji skarżących do złożenia przedmiotowego żądania, a skarżące wykazały gotowość podjęcia określonych kroków prawnych w celu udowodnienia swego uprawnienia, organy powinny wszcząć stosowne postępowanie i już w ramach tego postępowania administracyjnego przeprowadzić postępowanie dowodowe, mające na celu bezsporne ustalenie tych okoliczności. W ramach tego postępowania organy powinny wezwać skarżące do wykazania spornych okoliczności, wyznaczając jednocześnie wystarczająco długi termin na wykonanie zobowiązania (i ewentualnie przedłużając go, jeśli z przyczyn niezależnych od skarżących tego terminu nie dało się dochować). Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby po ustaleniu w ramach postępowania dowodowego, że skarżące jednak nie są uprawnione do domagania się zwrotu przedmiotowej nieruchomości, postępowanie w sprawie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odbyć się to jednak powinno z zachowaniem wszelkich zasad procedury administracyjnej i z zapewnieniem skarżącym wszelkich gwarancji procesowych. Nie może przy tym ujść uwagi Sądu fakt, że zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku. Przepisy wprowadzające w/w regulację, tj. art. 1 pkt 1 lit. f) w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. 2019, poz. 801) wskazują, że gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r., a zatem zakreślony w/w przepisami termin w niniejszej sprawie upływał 14 maja 2020 r. Skarżące złożyły wniosek w dniu 13 maja 2019 r., mieszcząc się tym samym w w/w terminie. Odmowa wszczęcia postępowania ze względu na nieudowodnienie przez skarżące legitymacji do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości zamyka skarżącym drogę do dochodzenia tego zwrotu, nawet gdyby w przyszłości udało im się zdobyć dokument niezbicie potwierdzający ich prawo do złożenia tego wniosku. Na marginesie wyłącznie Sąd zauważa, że niezasadne są twierdzenia organu I. instancji, jakoby w sprawie wystąpiła także przedmiotowa przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w postaci uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną, tj. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 21 listopada 1995 r. znak [...]. Jak już wskazano, nieruchomość wywłaszczona podlegała następnie podziałom i scalaniu, a powyższą decyzją zwrócono skarżącym jedynie część wywłaszczonej nieruchomości. Obecnie procedowany wniosek z 11 maja 2020 r. dotyczy pozostałej części nieruchomości, co zostało zresztą przez skarżące w tym wniosku wyraźnie zaakcentowane. Nie ma zatem tożsamości pomiędzy sprawą objętą obecnym wnioskiem skarżących, a sprawą rozstrzygniętą w/w decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I. instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny mieć na uwadze argumentację, wskazaną powyżej i po wszczęciu postępowania wezwać skarżące do udokumentowania w adekwatnym w stosunku do żądanych dokumentów terminie ich uprawnienia do wystąpienia o zwrot nieruchomości, tj. przedłożenia dokumentów wykazujących, że W. T. była spadkobiercą L. i J. K. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.