II SA/Gd 269/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółka z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw. Sprzeciw A. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2022 r. wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas przeprowadzonej w dniu 19 marca 2019 r. kontroli w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej ustalił, że w lokalu użytkowym przy ul. T. [..]-[..] w G. przy kurku głównym instalacji gazowej, przy wejściu [..] (wg oświadczenia zarządcy) wykonano naprawę mającą na celu uniemożliwienie wycieku gazu i przywrócenie przez Zakład Gazownictwa dostarczania gazu dla mieszkańców kamienic przy ul. T. [..]-[..]. W lokalu użytkowym stwierdzono wykonanie w pomieszczeniu kuchni instalacji gazowej wewnętrznej zakończonej gazomierzem. Według oświadczenia najemcy wykonał on instalację gazową po starej trasie, bez pozwolenia z urzędu arch.-bud. Według oświadczenia Zarządcy Nieruchomości w lokalu użytkowym nie było instalacji gazowej wewnętrznej, tylko przebiegały piony do zasilania mieszkańców kamienicy. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 17 maja 2019 r. nałożył na A.., inwestora robót budowlanych polegających na wykonaniu robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji gazowej w lokalu użytkowym przy ul. T. w G., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2019 r. oceny technicznej wraz z inwentaryzacją. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym postanowieniem z dnia 06 listopada 2019 r. uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania do dnia 29 listopada 2019 r., w pozostałej części utrzymując je w mocy. Organ wyjaśnił, że ewentualna legalizacja wykonanych robót budowlanych może nastąpić wyłącznie w przypadku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (stosowna uchwała wspólnoty). Decyzją z dnia 02 października 2020 r. sprostowaną postanowieniem z dnia 08 października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do nakazania A. obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu na etapie postępowania naprawczego kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia, a w związku z zakończeniem samowolnie wykonanych robót budowlanych roboty budowlane nie zostały wstrzymane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [..] i Wspólnoty Mieszkaniowej [..] oraz Prokuratura Okręgowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 2 października 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ustalił, że właścicielem lokalu użytkowego przy ul. T. w G. jest Gmina, natomiast najemcą jest A. oraz, że zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji w lokalu tym w 2019 r. została wykonana wewnętrzna instalacja gazowa, która została podłączona do pionu instalacji gazowej i zamontowano gazomierz. Inwestorem wykonanych robót budowlanych jest A., która nie posiada pozwolenia na budowę na opisane roboty budowlane. Fakt samowolnego wykonania powyższych robót uzasadniał wdrożenie procedury określonej w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r., zatem znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, że A. przedłożyła ekspertyzę, w której stwierdzono, że instalacja gazowa wykonana w lokalu usługowym przy ul. T. odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W ocenie organu odwoławczego wobec ustalenia, że roboty budowlane ingerowały w części wspólne poprzez wykonanie instalacji gazowej, która została podłączona do pionu instalacji gazowej i zamontowaniu gazomierza, inwestor powinien wykazać się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonane roboty. Wskazuje na to wykładnia systemowa art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane ustawodawca. O ile przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie przewidują w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie dają podstawy do żądania od inwestora przedstawienia takiego prawa, o tyle, w świetle obecnego orzecznictwa sądów administracyjnych, obligują organ nadzoru budowlanego do zajęcia stanowiska w tej kwestii, w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. W związku z zajęciem takiego stanowiska wskazano, że w toku postępowania odwoławczego wystąpiono do inwestora o przedłożenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bądź kopii wniosku do sądu o wyrażenie zgody zastępczej. W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 05. Lipca 2021 r. przesłała wniosek do Sądu Rejonowego o udzielenie zgody zastępczej. W związku z tym organ nadzorczy postanowieniem nr [...] z dnia 06 października 2021 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 grudnia 2021 r. uchylił je w całości wskazując, że niezależnie od oceny zasadności wystąpienia przez Spółkę o wydanie przez sąd cywilny zgody zastępczej w trybie art. 199 k.c. podkreślenia wymaga, że postępowanie takie wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji z 2 października 2020 r., zatem nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W świetle tego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że inwestor nie wykazał się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością, zatem nie ma podstaw do legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych. W sprzeciwie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2022 r. A. wnosząc o jej uchylenie zarzuciła organowi: naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego [dalej k.p.a.] przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia opinii technicznej dotyczącej konieczności wykonania instalacji, przedłożonej w toku postępowania przez A. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej decyzji i naruszenia przez organ I instancji przepisów, wskazując jedynie na art. 50 i 51 Prawa budowlanego, podczas gdy przepisy te składają się z paragrafów i podpunktów, co powoduje, że nie wiadome jest, jaki przepis naruszył organ I instancji, naruszenie art. 80 k.p.a., albowiem organ nie ocenił całego materiału dowodowego w sprawie, dokonując wybiórczej i niewszechstronnej jego oceny, nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do argumentów i dowodów przedstawionych przez Spółkę, naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że przepis formułuje obowiązek badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością, naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że przepis powinien mieć zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego w przypadku braku wylegitymowania się przez A. stosowną zgodą wspólnoty mieszkaniowej na wykonany zakres prac. Skarżąca wskazała, że podczas przeglądu instalacji w przedmiotowym budynku okazało się, że niezbędne jest wykonanie prac w obrębie instalacji gazowej w lokalu, w którym prowadzi działalność gastronomiczną. Prace te z uwagi na ochronę zdrowia i bezpieczeństwa zarówno mieszkańców całego budynku, jak i klientów oraz pracowników lokalu gastronomicznego - musiały zostać wykonane niezwłocznie. Jednocześnie z pracami naprawczymi były prowadzone rozmowy z zarządcą nieruchomości celem zwołania zebrania i podjęcia stosownej uchwały wyrażającej zgodę na ich dokonanie, jednak Wspólnota Mieszkaniowa stosownej uchwały podjąć nie chce. W odpowiedzi na sprzeciw wniesiono o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się nieuzasadniony. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako "p.p.s.a.", Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie natomiast do art. 64e p.p.s.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji wadliwie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia jest okoliczność legitymowania się przez skarżącą prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie też organ odwoławczy uznał, iż wyjaśnienie tej kwestii w ponownie przeprowadzonym postępowaniu jest konieczne, albowiem ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. 2020, poz. 1333) – dalej jako "Prawo budowlane". W uchwale z 10 stycznia.2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (publ. ONSAiWSA 2011/2, poz. 22), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Natomiast art. 3 pkt 11 tej ustawy definiuje pojęcie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie kwestia dysponowania przez Skarżącą prawem, o którym wyżej mowa nie została wyjaśniona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a jest ona niezbędna dla postępowania mającego na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.