VI SA/Wa 522/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. P. oraz T. P. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym G. P. oraz T. P. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z 6 lutego 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) strona skarżąca – G. P. oraz T. P., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: "BFG") z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności [...] Banku [...] w [...] (dalej: "Bank"). Zgodnie z przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "Ppsa", merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Polega ono m.in. na sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 Ppsa – trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (...). Od tego unormowania wprowadzane są niekiedy odstępstwa w przepisach szczególnych. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja BFG o zawieszeniu działalności Banku została wydana na podstawie ustawy z 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm., dalej: "ustawa o BFG"). Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o BFG decyzja o wszczęciu wobec podmiotu krajowego przymusowej restrukturyzacji podlega doręczeniu podmiotowi, wobec którego wszczęto przymusową restrukturyzację (art. 101 ust. 7 ustawy o BFG). Bez wątpienia dla tego podmiotu, a ściślej – jego rady nadzorczej, termin na wniesienie skargi, zgodnie z art. 103 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o BFG wynosi tylko 7 dni i liczony jest od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji, sporządzanego odrębnie, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji (art. 103 ust. 3 ustawy o BFG). Z orzecznictwa sądów administracyjnych (o czym poniżej) wynika jednakże, że 7-dniowy termin na wniesienie skargi dotyczy także innych podmiotów niż bank. Podkreślić też trzeba, że na mocy art. 107 ust. 3 ustawy o BFG przepisy art. 103-106 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji w sprawach, o których mowa m.in. w art. 11 ust. 4 pkt 8, tj. dotyczących zawieszenia działalności banku w restrukturyzacji (art. 155 ust. 1 ustawy o BFG), a zatem decyzji skarżonej w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie poza radą nadzorczą poddanego restrukturyzacji banku, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Prawo to wynika nie tylko z zasady ustanowionej w art. 50 § 1 Ppsa, ale należy do istoty sądowej kontroli administracji stanowiącej element demokratycznego państwa. Na marginesie – trudno byłoby sobie wyobrazić rozwiązanie wyłączające ochronę interesu prawnego jednostki przed sądem, choć niekoniecznie sądem administracyjnym. Za superfluum traktować wobec tego należy unormowanie art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG. Przepis ten stwarza możliwość zaskarżenia decyzji o restrukturyzacji dla "każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją", potwierdzając przecież tylko istnienie roszczenia procesowego regulowanego przez wspomniany przepis ogólny i gwarantowanego konstytucyjnie. W tym przypadku ustawodawca zrezygnował z uregulowania problemu terminu do wniesienia skargi czy choćby tylko wskazania momentu, od którego należy liczyć termin, o którym mowa w art. 53 § 1 Ppsa. W zakresie obliczania tego terminu należy natomiast odwołać się do innych reguł ogólnych, a wynikających z przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "Kpa"), także – z analogicznych powodów, jak w przypadku przepisów Ppsa – stosowanych w postępowaniu wieńczonym zaskarżoną decyzją subsydiarnie i odpowiednio. W tym zakresie normę odsyłającą zwrotnie zamieszczono w art. 11 ust. 5 ustawy o BFG. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GZ 221/20, w którym Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wskazał, że jeżeli "art. 11 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji wynika, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, (tylko) w zakresie (inaczej lub w ogóle) nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że szczególne w relacji do p.p.s.a. zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego zostały ustanowione w art. 103 przywołanej ustawy, a o ich szczególnym charakterze wnioskować należy na tej podstawie, że zgodnie z ust. 5 art. 103, od decyzji o której w nim mowa "[...] rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją". Za równie uzasadniony należy uznać wniosek, że wskazana regulacja szczególna - gdy chodzi o określony nią termin - musi mieć siłą rzeczy zastosowanie w równym i takim samym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Podkreślić też należy, iż NSA w przywołanym powyżej postanowieniu z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GZ 221/20 wskazał, że 7-dniowy termin do wniesienia skargi jest dla każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją wskazana w art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy. Nadto analogiczny pogląd wyraził NSA w postanowieniu z 14 października 2020 r. sygn. akt II GZ 310/20, dotyczącym odrzucenia skargi złożonej po terminie na tę samą decyzję, co zaskarżona w niniejszej sprawie, tj. decyzję BFG z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności Banku. Sąd wskazuje przy tym, że decyzja wydana na podstawie art. 155 ust. 1 ustawy o BFG jako decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 4 pkt 8 ustawy o BFG podlega bądź publikacji na stronie internetowej BFG lub BFG podaje na tej stronie informację, o przyczynach i skutkach wydania tej decyzji, szczególnie dla klientów indywidualnych. Przepis ten wprowadza dodatkową, poza ustanowionymi w art. 14 § 2 Kpa przesłankami, podstawę ogłoszenia decyzji lub informacji o jej wydaniu. Ponadto wprowadzony obowiązek ogłoszenia decyzji lub informacji o jej wydaniu w ten sposób nie wymaga uprzedzenia o tym stron ani ustalenia ich liczebności. Przyjąć zatem należy, że w odniesieniu do decyzji o wszczęciu restrukturyzacji oraz o zawieszeniu działalności banku obowiązuje autonomiczny tryb ich ogłaszania przewidziany w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. NSA w powołanym wyżej postanowieniu z 14 października 2020 r. sygn. akt II GZ 310/20 wskazał, że "jeżeli na gruncie art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy ustawodawca operuje spójnikiem międzyzdaniowym (funktorem) "lub", to za oczywiste trzeba uznać, że z punktu widzenia prawdziwości tego rodzaju wypowiedzi znaczenie ma to, aby przynajmniej jedno zdanie składowe było prawdziwe, co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że bieg 7 dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję taką, jak w rozpatrywanej sprawie, rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem tej decyzji lub wraz z ogłoszeniem informacji o przyczynach i skutkach jej wydania na stronie internetowej Funduszu. Innymi słowy, to ogłoszenie we wskazany powyżej sposób (tylko) wymienionej decyzji lub (tylko) informacji o przyczynach i skutkach jej wydania, należy uznać za czynność konwencjonalną z tym towarzyszącym jej skutkiem prawnym, którym jest rozpoczęcie biegu 7 dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję przez podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem". NSA w powyższym postanowieniu wskazał także, że: "Przedstawione argumenty sprzeciwiają się również tezie, aby to sytuacja opisana w zdaniu pierwszym art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. miała mieć miarodajne znaczenie dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, o którym mowa w zdaniu drugim tego przepisu prawa. Przede wszystkim dlatego, że pozostając w ścisłym treściowym oraz funkcjonalnym związku z ust. 1 – 4 art. 103, treść normatywna zdania pierwszego art. 103 ust. 5 tej ustawy jest wprost adresowana do strony postępowania, o której mowa w tym przepisie prawa, a takiego statusu w tym postępowaniu – ponad wszelką wątpliwość – nie posiada podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z wydaniem decyzji, o której mowa na gruncie wymienionej regulacji prawnej. Uwzględniając powyższe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jeżeli w rozpatrywanej sprawie ogłoszenie, o którym mowa powyżej nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r., to wniesiona przez skarżącą spółkę w dniu 19 lutego 2020 r. skarga na wymienioną decyzję nie mogła być oceniona inaczej, jak tylko, jako skarga wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia, a w żadnym stopniu, ani też zakresie oceny tej nie podważa stanowisko skarżącej spółki o ogłoszeniu zaskarżonej w dniu 5 lutego 2020 r., o czym w pełni zasadnie należałoby wnioskować na podstawie dotychczas przedstawionych argumentów w relacji do daty wniesienia skargi na tą decyzję, jak i na podstawie argumentacji prezentowanej w odpowiedzi organu na zażalenie (...)". Wobec powyżej przytoczonych przepisów prawa 7-dniowy ogólny termin do wniesienia skargi dla wszystkich skarżących niebędących Bankiem, do którego wprost stosuje się art. 103 ust. 1 i 5 ustawy o BFG, liczyć należy od ogłoszenia na stronie internetowej BFG w trybie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. W tej sprawie nastąpiło to 17 stycznia 2020 r., tego dnia bowiem informacja o zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r. nr [...] ukazała się na stronie internetowej BFG. Ostatnim zatem dniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 Ppsa do wniesienia skargi był 24 stycznia 2020 r. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez skarżących została złożona w placówce pocztowej 6 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), czyli z uchybieniem terminu. Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd do odrzucenia skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.