I OSK 2006/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1866/20 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1866/20 w zakresie określenia przedmiotu sprawy w ten sposób, że: zamiast "odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości", wpisuje "odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r. oddalił skargę G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 czerwca 2020 r. nr DO-II.7610.48.2020.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 - dalej jako "u.g.n."), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), decyzją z 10 lutego 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo W. w K., prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie I., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,1266 ha i nr [...] o pow. 0,2148 ha, uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania G. S.A. w K., decyzją z 17 czerwca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Śląskiego. Organ odwoławczy ustalił na podstawie księgi wieczystej nr [...], że właścicielem nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia 12 stycznia 1984r. znak GT.8228-1/14/83 orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w M. - I.ie, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa. Minister wskazał, że do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wnioskodawczyni załączyła dokumenty potwierdzające, jej zdaniem, istnienie w rzeczonej dacie zarządu poprzednika prawnego wnioskodawcy na wskazanych gruntach, tj. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z dnia 10 grudnia 1986 r. znak G.II1.13-8224/153/86 o ustaleniu opłaty za zarząd gruntu. Organ uznał, że decyzja ta nie może być uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu do działek nr [...] i nr [...], w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Treść decyzji z dnia 10 grudnia 1986 r. nie wskazuje bowiem na podstawie jakiego dokumentu zostało ustanowione prawo zarządu do ww. działek. Przedmiotowa decyzja z dnia 10 grudnia 1986 r. nie powołuje się także na istnienie aktu, na podstawie którego oddano przedmiotowe działki w użytkowanie przed datą 1 sierpnia 1985 r. Na decyzję Ministra Rozwoju Spółka G. S.A. w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazał, że bezspornym pozostaje, iż według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy dokumenty przedłożone przez skarżącą spółkę potwierdzają spełnienie przez jej poprzednika prawnego posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Jako dowód na istnienie prawa zarządu wnioskowanej nieruchomości skarżąca spółka przedstawiła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z dnia 10 grudnia 1986 r. znak G.II1.13-8224/153/86 o ustaleniu opłaty za zarząd gruntu. Zdaniem skarżącej, powyższy wpis, stosownie do § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, jest wystarczającym dowodem na istnienie prawa zarządu po stronie poprzednika prawnego skarżącej. Sąd I instancji stanowiska tego nie podzielił. Wskazał, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wówczas, gdyby była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Tak też: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159). Treść decyzji z 15 grudnia 1986 r. znak G-8224/62/86 nie nawiązuje zaś do żadnego z dokumentów z którymi przepisy prawa wiązałyby prawo zarządu nieruchomości. W odniesieniu do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych, Sąd I instancji wskazał, że dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Wobec tego wnioskodawca winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły lub uległy zniszczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2009 r., I OSK 207/09). Sytuacji takiej jednak skarżąca spółka nie podniosła w toku postępowania i nie wskazała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd poprzednika prawnego skarżącej spółki przedmiotowymi działkami, to zarówno Wojewoda, jak i Minister trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, poprzez odmowę uznania mocy dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokument, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) lub w zarząd (jeżeli została wydana po dniu 1 sierpnia 1985 r.) stanowi podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu, 2) § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez pominięcie dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania oraz z zeznań świadków, którzy złożyli oświadczenia, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się; II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z 1) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie, w szczególności polegające na pominięciu treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, której odpis został złożony w toku postępowania do akt sprawy, a który stanowi potwierdzenie, że wskazane nieruchomości pozostawały w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej, 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, że zgodnie z przepisami rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych dokumentów, a dopiero w ich braku dokumenty te mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków bądź oświadczeniami stron. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że zeznania czy oświadczenia mogą być złożone w sytuacji, gdy dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu istniały, ale nie zachowały się do czasu przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Zeznania czy oświadczenia nie mogą zatem zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumentny takie nie istniały. Prawo zarządu nieruchomością jest formą prawną władania rzeczą nieruchomą, a nie wyłącznie stanem faktycznym dotyczącym określonej nieruchomości. Oznacza to, że istnienia zarządu nieruchomością nie można domniemywać i musi ono wynikać bądź z określonego aktu normatywnego, bądź z decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej ustanawiającej takie prawo. Najpełniej wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wydanej w składzie siedmiu sędziów. Wprawdzie uchwała ta została wydana na tle innej regulacji uwłaszczeniowej, ale podobieństwo rozwiązań prawnych stanowiących tło dla wydania tej uchwały oraz znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie powoduje, że nie można w niej pominąć wniosków wynikających z tej uchwały. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka istnienia przysługującego jej prawa zarządu upatruje w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. znak G.II1.13-8224/153/86 o ustaleniu opłaty za zarząd gruntu. W tym względzie należy wyjaśnić, że wspomniana decyzja – co słusznie zauważył Sąd I instancji – nie nawiązuje w żaden sposób do decyzji ani innego dokumentu, którego mocą nastąpiło powstanie po stronie skarżącej (jej poprzednika prawnego) prawa zarządu sporną nieruchomością. W sytuacji takiej decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa zarządu, ale wyłącznie na okoliczność stwierdzoną w tym dokumencie, tj. na wysokość wymierzonej opłaty (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Z tej przyczyny jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Jako nieskuteczny należy również ocenić zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do jego zastosowania, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostały ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale się nie zachowały (np. zostały zniszczone, zaginęły). Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd braku inicjatywy dowodowej ze strony organów, należy wskazać, że w toku postępowania organ pierwszej instancji wzywał stronę skarżącą do przedstawienia innych dowodów potwierdzających ustanowienie na jej rzecz prawa zarządu, a także uzyskał od Starosty B. oraz Prezydenta Miasta M. informacje wskazujące na brak dokumentacji wskazującej na ustanowienie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej tego prawa, a działania te nie dały rezultatu pozwalającego na ustalenie istnienia tego prawa. Należy zauważyć, że wprawdzie inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7 K.p.a., spoczywa na organie administracji publicznej, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Skarżąca Spółka miała zatem możliwość wykazania w toku postępowania, że istnieją dokumenty potwierdzające ustanowienie prawa zarządu. Brak inicjatywy skarżącej Spółki w tym zakresie, nie może zatem obciążać organu prowadzącego postępowanie. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uznania słuszności zarzutu. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organy prowadzące postępowania dochowały wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uznania słuszności tego zarzutu. Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o sprostowaniu z urzędu wyroku Sądu I instancji (pkt 1 sentencji) wydane zostało na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że dotyczy ona nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, a nie prawa własności nieruchomości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.