I OSK 2116/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1950/20 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2021 r. oddalił skargę G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 22 lipca 2020 r., nr DO-II.7610.64.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego gruntu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Śląski decyzją z 12 marca 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo W. w K., prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w gminie C., oznaczonego na k.m. 3, obręb [...], C., obejmującego działki nr: [...] o powierzchni 200 m2, nr [...]; [...] o powierzchni 2016 m2, KW nr [...]; [...] o powierzchni 4588 m2, nr [...] oraz [...] o powierzchni 2035 m2, nr [...]. Minister Rozwoju decyzją z 22 lipca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania G. S.A. z siedzibą w K., utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi skarżącej do przedmiotowych nieruchomości. Minister wskazał, że prawo zarządu do określonej nieruchomości nie powstaje z mocy samego prawa. Prawo zarządu mogło zostać ustanowione tylko w ściśle określony sposób, a wykazanie prawa zarządu do nieruchomości, następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, dalej jako: rozporządzenie). Organ wyjaśnił przy tym, że sama decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r., nr G.III.13-8224/153/86 o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem, nie potwierdza jeszcze istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu skarżącej (Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu W. w K.) w stosunku do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Na poparcie powyższej tezy Minister przywołał pogląd zaprezentowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, w którym to orzeczeniu Trybunał stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. W ocenie Ministra, faktu sprawowania zarządu przedmiotową nieruchomością przez poprzednika prawnego skarżącej nie potwierdza także dołączone do akt sprawy oświadczenie z 28 grudnia 2012 r. Prezesa Zarządu - Dyrektora Generalnego J. K. i Dyrektora Pionu Organizacyjnego Prokurenta K. B., reprezentujących G. S.A. w K., w którym oświadczono, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa W. w K. W tym zakresie Minister uznał, że ww. oświadczenie nie wskazuje na podstawie jakich dokumentów powstał tytuł prawny do sprawowania zarządu lub użytkowania, a które zaginęły lub uległy zniszczeniu. Natomiast w niniejszej sprawie nie udowodniono, że osoby składające oświadczenie miały w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające prawo zarządu, czy też posiadały wiedzę o ich istnieniu. Tym samym, zdaniem Ministra, nie było możliwości dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie osobowych źródeł dowodowych (oświadczenia strony, oświadczenia świadków), stosownie do treści § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Na decyzję Ministra Rozwoju Spółka G. S.A. w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowy grunt oznaczony jako działki nr [...] i [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Prezydenta Miast M. z 26 stycznia 1984 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, co potwierdza treść działu II księgi wieczystej nr [...]. Z kolei z treści działu II księgi wieczystej nr [...] bezsprzecznie wynika, że działki nr [...] i nr [...] były własnością Skarbu Państwa w dacie 5 grudnia 1990 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta M. z 27 stycznia 1984 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że przedmiotowe grunty w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa W. w K. Dowodu takiego nie przedstawił także sam Skarżący. Zdaniem Sądu I instancji, nie może być bowiem za taki uznana sama tylko decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r., nr G.III.13-8224/153/86 o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem. Jak słusznie zauważył organ, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, co w niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną, to w treści decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, powinna być wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu. Takiej wzmianki trudno jednak szukać w treści decyzji z 1986 r. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Z kolei, sama treść oświadczenia z 28 grudnia 2012 r. osób reprezentujących G. S.A. w K. nie świadczy o tym, jak słusznie wskazał organ, iż sporne grunty były w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa W. w K. Oświadczenie tej treści lub zeznania świadków nie mogą bowiem, zdaniem Sądu I instancji, automatycznie zastępować dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzania. Potwierdza to chociażby brzmienie § 4 ust. 3 rozporządzenia, w którym ustawodawca przewidział, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, zgodnie z brzmieniem art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na żadnym etapie niniejszego postępowania skarżąca nie podnosiła natomiast, że istnieją obiektywne przeszkody w przedstawieniu ww. dokumentów z powodu ich utraty lub zniszczenia. Ponadto, osoby składające oświadczenie z 28 grudnia 2012 r. nie wskazują na dokumenty, które stanowią tytułu prawny zarządu, a których nie można odtworzyć z powodu ich zniszczenia lub zaginięcia. Sama skarżąca wyjaśniła, że nie dysponuje żadną decyzją w sprawie zarządu. Brak było zatem podstaw do zastosowania w takim przypadku reguły określonej w art. 75 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, poprzez odmowę uznania mocy dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokument, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) lub w zarząd (jeżeli została wydana po dniu 1 sierpnia 1985 r.) stanowi podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu, 2) § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez usankcjonowanie zaniechania organów w zakresie dopuszczenia dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania oraz z zeznań świadków, którzy złożyli oświadczenia, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się; II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na usankcjonowaniu przez WSA zaniechania podjęcia przez organy administracyjne wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako: u.g.n.), w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, że zgodnie z przepisami rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych dokumentów, a dopiero w ich braku dokumenty te mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków bądź oświadczeniami stron. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że zeznania czy oświadczenia mogą być złożone w sytuacji, gdy dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu istniały, ale nie zachowały się do czasu przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Zeznania czy oświadczenia nie mogą zatem zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumentny takie nie istniały. Prawo zarządu nieruchomością jest formą prawną władania rzeczą nieruchomą, a nie wyłącznie stanem faktycznym dotyczącym określonej nieruchomości. Oznacza to, że istnienia zarządu nieruchomością nie można domniemywać i musi ono wynikać bądź z określonego aktu normatywnego, bądź z decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej ustanawiającej takie prawo. Najpełniej wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wydanej w składzie siedmiu sędziów. Wprawdzie uchwała ta została wydana na tle innej regulacji uwłaszczeniowej, ale podobieństwo rozwiązań prawnych stanowiących tło dla wydania tej uchwały oraz znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie powoduje, że nie można w niej pominąć wniosków wynikających z tej uchwały. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka istnienia przysługującego jej prawa zarządu upatruje w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. nr G.III.13-8224/153/86 o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem. W tym względzie należy wyjaśnić, że wspomniana decyzja – co słusznie zauważył Sąd I instancji – nie nawiązuje w żaden sposób do decyzji ani innego dokumentu, którego mocą nastąpiło powstanie po stronie skarżącej (jej poprzednika prawnego) prawa zarządu sporną nieruchomością. W sytuacji takiej decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa zarządu, ale wyłącznie na okoliczność stwierdzoną w tym dokumencie, tj. na wysokość wymierzonej opłaty (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Z tej przyczyny jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Jako nieskuteczny należy również ocenić zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do jego zastosowania, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostały ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale się nie zachowały (np. zostały zniszczone, zaginęły). Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd braku inicjatywy dowodowej ze strony organów, należy wskazać, że w toku postępowania organ pierwszej instancji wzywał stronę skarżącą do przedstawienia innych dowodów potwierdzających ustanowienie na jej rzecz prawa zarządu, a także uzyskał od Starosty Bieruńsko-Lędzińskiego informacje wskazujące na brak dokumentacji wskazującej na ustanowienie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej tego prawa, a działania te nie dały rezultatu pozwalającego na ustalenie istnienia tego prawa. Należy zauważyć, że wprawdzie inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7 K.p.a., spoczywa na organie administracji publicznej, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Skarżąca Spółka miała zatem możliwość wykazania w toku postępowania, że istnieją dokumenty potwierdzające ustanowienie prawa zarządu. Brak inicjatywy skarżącej Spółki w tym zakresie, nie może zatem obciążać organu prowadzącego postępowanie. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uznania słuszności zarzutu. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż organy prowadzące postępowania dochowały wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uznania słuszności tego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.