II SAB/Wr 1624/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3200 (słownie: trzy tysiące dwieście) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. L. złożyła do wojewódzkiego sądu administracyjnego w dniu 23 listopada 2021 r., po złożeniu ponaglenia z dnia 15 października 2021 r. (wpływ do organu w dniu 19 października 2021 r., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w postępowaniu administracyjnym z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W petitum skargi wniesiono o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter rażący, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 tys. złotych, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 tys. złotych oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że problemy kadrowe wydziału nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę w stanie faktycznym sprawy brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne wskazują, że wniosek w sprawie został złożony do Woje-wody Dolnośląskiego dnia 6 grudnia 2018 r. Pismem z tej samej daty organ poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania i przewidywanym terminie zakończenia postępowania ustalonym na dzień 6 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ I instancji zwrócił się do odpowiednich organów o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP wnioskodawcy stanowi bądź też nie zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 12 czerwca 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W dniach 21 stycznia 2020 r., 5 lutego 2020 r., 24 lutego 2020 r. został uzupełniony materiał dowodowy. Następnie pismem z dnia 13 października 2021 r. wystosowano ponaglenie do organu (wpływ 19 października 2021 r.), które to Wojewoda Dolnośląski przekazał do organu wyższego stopnia w grudniu 2021 r. (brak daty dziennej). Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopusz-czalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na przewlekłość ponagleniem wniesionym do administracji publicznej na niezałatwienie sprawy w terminie. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzaju sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano strona wniosła ponaglenie. Okoliczność tę sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na przewlekłość. Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku, jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pojęcie przewlekłości organu w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności/przewlekłości należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Natomiast z przewlekłością w prowadzonym postępowaniu mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi pewne czynności w sprawie, ale są to czynności pozorne, nie zmierzające do załatwienia sprawy. Dla oceny zasadności skargi na przewlekłość nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy przewlekłość została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie i szybko, ale także posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na marginesie można dodać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan przewlekłości ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej przewlekłości postępowania. Jak wynika z akt wniosek w sprawie został złożony do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 6 grudnia 2018 r. Organ administracji publicznej nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., jednak poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Przedstawiona wcześniej charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (pkt II wyroku). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3200 złotych (pkt IV wyroku), biorąc pod uwagę z jednej strony czas oczekiwania przez wnioskodawcę na rozpoznanie sprawy, a z drugiej stosowaną w sądzie praktykę w tym zakresie. Trzeba także pamiętać, że zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, to że ilość załatwianych przez organ administracji wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt V wyroku). Dodatkowo, mając na względzie, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2022 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 14 stycznia 2022 r. poz. 91) nowelizująca ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) sąd obowiązany był określić w jakim zakresie dokonana nowela ma wpływ na orzekanie w sprawie. W tym względzie, zdaniem sądu w składzie rozpoznającym rozstrzyganą sprawę, istotne pozostaje stanowisko, zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt II OPS 5/19 z dnia 22 czerwca 2020 r., w którym zawarto tezę (którą sąd podziela), że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy może być dokonany jedynie na dzień wniesienia skargi. W konsekwencji sąd dokonuje kontroli przewlekłości organu na tle przepisów obowiązujących do dnia wniesienia skargi. Nie mniej jednak w pkt III wyroku sąd wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu 60 dniowy termin do wydania aktu w sprawie. Wydając orzeczenie w takim kształcie skład orzekający miał po pierwsze na względzie, że stosownie do zasady praworządności, zawartej w art. 6 k.p.a., mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Wynika z tego po wtóre, że w toku dalszego procedowania w sprawie, Woje-woda Dolnośląski będzie obowiązany do zastosowania przepisów ustawy o cudzo-ziemcach w brzmieniu dokonanym opisaną zmianą. W szczególności, należy zwrócić tu uwagę na unormowanie zwarte w art. 112a ust. 1, który kształtuje zasadę wydawa-nia decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni. Ustęp 2 tego artykułu omawia kwestię od jakiego zdarzenia ustawodawca nakazuje liczyć ten termin. Skoro w takim razie zmiana ustawowa powoduje zmianę terminów w stosunku do zasad ogólnych, ujętych w art. 35 § 3 k.p.a., na termin, określony w przepisie szczególnym, tj. art. 112a ust. 1 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach, to zdaniem sądu należało tę okoliczność uwzględnić w wyroku, zobowiązując organ do wydania aktu w terminie nadanym ustawą w wersji obowiązującej aktualnie. Należy także pamiętać, że w świetle art. 13 ust. 1 omawianej ustawy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej wartość wpisu jaki uiściła strona inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczo-nym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Dodatkowo, mając na względzie ustawę z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), należy wskazać w jakim zakresie przywołana ustawa ma wpływ na prowadzone w sądach postępowania. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że niniejszej sprawie Sąd orzeka na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354). Artykuł 17 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. wprowadza wprawdzie zmiany do tej ustawy, niemniej jednak wprowadzone zmiany nie mają zastosowania do orzekania w sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, czy też pobyt czasowy i pracę.