II OSK 2233/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 598/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2022 r. znak DON.7100.18.2022.ANE w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2022 r., VII SA/Wa 598/22 oddalił skargę [...] S.A z siedzibą w W. (dalej: M.[...]) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 11 lutego 2022 r., znak DON.7100.18.2022.ANE, którą wskazany organ po rozpatrzeniu odwołania M.[...] utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 23 grudnia 2021 r., nr 1656/2021 umarzającą w całości na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego kanalizacji kD 1000 zlokalizowanej w prasie drogi krajowej [...] w rejonie skrzyżowania ul. [...] z [...] w W. M.[...] złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, polegające na faktycznym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaprezentowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.; powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wskutek nieuwzględnienia tego aspektu sprawy przez Sąd I instancji z treści zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w toku rozpatrywania skargi na drugą decyzję GINB i drugą decyzję MWINB rzeczywiście przeprowadzono ich sądową kontrolę w aspekcie mającym znaczenie dla kształtu rozstrzygnięcia, czyli założeniu, że złożenie odwołania od nieostatecznej decyzji i przymusowe wykonanie tej decyzji miałyby pogorszyć sytuację prawną spółki działającej w zaufaniu do państwa i organów władzy publicznej w porównaniu z podmiotami ignorującymi nadanie nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż "[w] niniejszej sprawie nie można (...) wywieść na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych (...), że obowiązek został w sposób oczywiście wadliwy skierowany do M.[...]" (s. 10), ponieważ "charakter tego przewodu/kanału nie był i nadal nie jest możliwy do jednoznacznego określenia przez organy, tj. czy jest to element kanalizacji deszczowej (...), czy też (...) jest to zakryta część cieku wodnego rzeki R." (s. 10), chociaż M.[...] jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzące działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków nie jest właścicielem lub zarządcą ani urządzeń kanalizacji deszczowej, ani urządzeń wodnych służących do korzystania ze śródlądowych wód płynących; powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, jak stanowczo podkreślił Sąd I instancji "w sytuacji dowolnego działania organu, mającego dodatkowo znamiona całkowitej i niczym nieuzasadnionej uznaniowości, reakcja sądu administracyjnego musiałaby być adekwatna do stopnia naruszenia prawa i uwzględniać potrzebę realnej ochrony podmiotu przed dowolnością władzy (...)" (s. 10). Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości drugiej decyzji GINB i drugiej decyzji MWINB, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości drugiej decyzji GINB, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionej podstawie. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 11 lutego 2022 r. GINB utrzymał w mocy decyzję MWINB umarzającą wszczęte przez ten organ z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego kanalizacji kD 1000 zlokalizowanej w prasie drogi krajowej [...] w rejonie skrzyżowania ul. [...] z [...] w W. Decyzja organu I instancji została wydana w następstwie uchylenia decyzją z 30 września 2021 r. znak DON.7100.98.2021.ANE przez GINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedniej decyzji MWINB z 16 kwietnia 2021 r., nr 457/2021, którą organ ten, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., nakazał M.[...] usunięcie w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania tej decyzji nieodpowiedniego stanu technicznego ww. kanalizacji deszczowej kD 1000 zlokalizowanej w pasie drogi krajowej [...] poprzez udrożnienie, wymianę lub naprawę uszkodzonych elementów ww. kanalizacji pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane i przy jednoczesnym rejestrowaniu ich przebiegu w dzienniku robót, wraz z zawiadomieniem organu o wykonaniu tychże robót, nadając wskazanemu obowiązkowi rygor natychmiastowej wykonalności. O zastosowaniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy normy art. 105 § 1 k.p.a. przemawiało stwierdzenie, że zaistniał w niej brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego w załatwienie sprawy co do istoty wynikający z usunięcia awarii, w wyniku której doszło do wylewania wody ze studzienek rewizyjnych przy ul. [...] w W. Zaskarżony wyrok oddalający skargę na ww. decyzję z 11 lutego 2022 r., w którym Sąd I instancji podzielił ustalenia organów nadzoru budowlanego odnośnie do następczego braku przedmiotu postępowania, nie cechuje się wadliwością, albowiem nie narusza on przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej jako jej podstawy. Nie można podzielić tego zarzutu skargi kasacyjnej, który przypisuje Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Ustanowiona powołanym przepisem zasada nie oznacza jednak, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść objętego skargą aktu. Uzasadnienie wyroku z 31 maja 2022 r. oddalającego skargę na decyzję GINB spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a., wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, zawiera ono bowiem wskazanie podstawy prawnej odzwierciedlającej wynik kontroli legalności zaskarżonego aktu oraz odpowiadające mu wyjaśnienie, z którego wynika, dlaczego Sąd I instancji uznał decyzję umarzającą prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie stanu technicznego kanalizacji kD 1000 za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w skardze, w której skarżąca sprzeciwiła się podjęciu w sprawie rozstrzygnięcia formalnego w sytuacji, gdy stosując się do rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z 16 kwietnia 2021 r., zrealizowała obowiązek wykonania prac przywracających sprawność spornego obiektu, w którym doszło do awarii w następstwie prowadzonych na zlecenie [...] sp. z o.o. robót budowlanych przy budowie sieci elektroenergetycznej 110kV, polegających na wykonaniu przewiertu sterowanego na długości około 80 m w ul. [...]. Jakkolwiek skarżąca przyjmuje, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się odrębnie do powołanego w skardze zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 8 § 1 k.p.a., tym niemniej brak jest powodów, by uznać, że kontrolowane orzeczenie faktycznie obciąża powyższa wadliwość. W ramach wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, jakie przesłanki warunkują obowiązek posłużenia się przez organ nadzoru budowlanego decyzją nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego, o której mowa w art. 66 ust. 1 p.b. Zauważył, że obowiązek czynienia przez organ użytku z przyznanej mu kompetencji jest aktualny dopóty, dopóki zachodzi stan wymieniony w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 p.b. Jeżeli zatem przesłanki te w toku postępowania odpadną, bez względu na to, z jakiego powodu to nastąpi, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Celem tego postępowania nie jest bowiem wyjaśnianie stosunków własnościowych obiektów i urządzeń budowlanych, ale wyłącznie doprowadzenie ich do stanu nienaruszającego art. 66 ust. 1 p.b. W konsekwencji wykonanie przez skarżącą obowiązku, nawet z uwagi na zastosowanie się do rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji skierowanej do niej przez MWINB, nie znosiło, jak zauważył Sąd, bezprzedmiotowości postępowania, które powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że powyższe uwagi, które poczynił Sąd I instancji, zawierają w sobie wyjaśnienie wskazujące na niezasadność powołanego przez stronę skarżącą zarzutu, albowiem opierał się on na odrzuconym wyraźnie przez Sąd założeniu, zgodnie z którym okoliczność usunięcia awarii nie może być postrzegana jako uzasadniająca umorzenie postępowania. Nie jest również tak, że płaszczyzna odnoszona do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej została pominięta przez Sąd, albowiem w uzasadnieniu wyroku zwrócił on uwagę, iż wszelkie formułowane roszczenia przez skarżącą, pozostającą podmiotem, który poniósł koszty robót budowlanych, mogą być dochodzone na drodze cywilnej przed sądem powszechnym i wydane przez GINB rozstrzygnięcie umarzające postępowanie nie stanowi przeszkody, by spółka takie działanie podjęła. Przypomnienia wymaga, że uznawanie za niepoprawną argumentacji, którą posłużył się Sąd w uzasadnieniu wyroku celem sformułowania zamieszczonej w nim wiążącej oceny prawnej, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest uzasadnionych podstaw, by przyjąć za skarżącą, że w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., jeżeli pismem z 19 lipca 2021 r. M.[...] poinformowała organ o zakończeniu robót budowlanych związanych z usuwaniem nieodpowiedniego stanu technicznego przewodu kanalizacji deszczowej kD 1000, co pracownicy PINB potwierdzili, dokonując w dniu 16 listopada 2021 r. oględzin miejsca wykonania prac oraz weryfikując przedłożoną 25 listopada 2021 r. dokumentację techniczną. Zgromadzony materiał dowodowy został zatem prawidłowo rozważony przez GINB, albowiem potwierdzał, że w sprawie brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego jej załatwienia. Nieskuteczne jest powołanie się przez skarżącą na poczynione w wyroku zastrzeżenie, w którym Sąd wskazał, że w sytuacji "dowolnego działania organu, mającego dodatkowo znamiona całkowitej i niczym nieuzasadnionej uznaniowości", reakcja sądu administracyjnego powinna znacząco różnić się od ujawnionej w zaskarżonym wyroku, ponieważ powinna ona uwzględniać potrzebę zapewnienia realnej ochrony strony przed dowolnością władzy nakładającej na nią obowiązek, który w ogóle nie powinien być do niej kierowany. Aprobująco odnieść się należy do stanowiska Sądu I instancji przyjmującego, że tego rodzaju przypadek w kontrolowanym postępowaniu nie wystąpił, ustalone okoliczności faktyczne nie wskazywały bowiem na to, iż sporny obowiązek został w sposób oczywiście wadliwy skierowany do M.[...]. Zauważenia wymaga, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie na etapie poprzedzającym wydanie decyzji umarzającej postępowanie uniemożliwiały nadanie kwalifikacji prawnej obiektowi określanemu w toku postępowania "kanalizacją kD 1000". Brak powołania jako podstawy złożonej skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego równocześnie sprzeciwia się skutecznemu dowodzeniu przez skarżącą, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa odrzucona a limine powinna była być jej odpowiedzialność za stan ww. obiektu jako jego właściciela lub zarządcy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.