II SA/Wr 384/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych oddala skargę w całości. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] r. udzielił Prezydentowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. na wprowadzanie ścieków deszczowych z odwodnienia odcinka ul. [...] we [...], w określonych w decyzji ilościach. Następnie w dniu [...] marca 2020 r., działając z up. Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił skarżącej na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej: u.p.w.) - w formie informacji rocznej - opłatę stałą w wysokości 1.00 PLN za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że wysokość opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2.50 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 4.18 m³/h i wynoszącym w przeliczeniu 0.001161 m³/s. Reklamację od opisanej Informacji złożył Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...], w której powołując się na art. 273 u.p.w., zaskarżył naliczoną opłatę, uznając ją za bezpodstawną. W uzasadnieniu reklamacji podniesiono, że pozwolenie wodnoprawne nie zostało wykorzystane na etapie realizacji pierwszego etapu inwestycji pod nazwą "Rozbudowa i przebudowa skrzyżowania ul. [...] i [...]. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał reklamację za niezasadną i zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. określił Prezydentowi [...] za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1,00 PLN za wprowadzanie do wód opadowych i roztopowych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji, gdyż strona dysponuje ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym i wynikającym stąd prawem do odprowadzania maksymalnej ilości wód lub opadowych, czy roztopowych. Treść pozwolenia wiąże się z gotowością środowiska do przyjęcia wód i to w maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym wyrażonej w m³/s niezależnie od tego czy adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie dokonuje wprowadzenia tych wód. Zdaniem organu sam fakt legitymowania się ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym pociąga za sobą obowiązek ponoszenia opłaty stałej, stanowiącej rekompensatę za gotowość środowiska do przyjęcia określonych w nim wód opadowych, czy roztopowych. Według organu, opłata zmienna uzależniona jest od rzeczywistego wprowadzenia wód opadowych i roztopowych, a sama gotowość do ich przyjęcia przez środowisko podlega obowiązkowi ponoszenia opłaty stałej. Na koniec organ wyjaśnił tak podstawę prawną, jak i sposób naliczenia opłaty. Skargę na opisaną decyzję złożył Prezydent [...], w imieniu którego działał Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...]. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Autorka skargi zarzuciła organowi administracji wodnej naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w., w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez bezzasadne obciążenie strony opłatą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowych, objęte pozwoleniem wodnoprawnym, podczas gdy te urządzenia nie powstały do tej pory. Ponadto podniesiono także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem strony skarżącej prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy winień doprowadzić do konkluzji, że wobec niewykorzystania uprawnień z pozwolenia opłata nie powinna być naliczona. Strona skarżąca dołączyła także do skargi "Projekt wykonawczy oraz mapy geodezyjne inwentaryzacji powykonawczej z dnia [...] czerwca 2018 r". W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja została wykonana jedynie w zakresie obejmującym etap I i w ramach tego etapu urządzenia kanalizacyjne nie zostały wykonane, tym samym nie można mówić o usłudze wodnej, zdefiniowanej w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego. Zdaniem strony opłaty są pobierane wtedy, gdy wprowadzane są wody do zbiornika, a nie wtedy gdy strona posiada pozwolenie wodnoprawne. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Według organu, okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego z niego nie skorzystał nie jest istotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez ten podmiot. Fakt legitymowania się przez stronę pozwoleniem skutkuje obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej, na zasadach wynikających z tej decyzji. Strona przeciwna podnosi, że żaden przepis prawa wodnego nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym.; żaden przepis nie przewiduje też zaniechania poboru opłaty stałej. Organ powtórzył, że jego zdaniem opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów naturalnych i możliwości korzystania z nich. Natomiast fakt korzystania z zasobów ma wpływ na tzw. opłatę zmienną, uzależnioną od faktycznej ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. Organ powołuje się także na uzasadnienie projektu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wskazując, że celem wprowadzenie opłaty stałej jest określenie rzeczywistych potrzeb podmiotów korzystających z wód. Na koniec odpowiedzi na skargę autor zwraca uwagę, że wprowadzona ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) - 51) w art. 271 po ust. 5 dodaje ust. 5a i 5b w brzmieniu: "5a. Opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. 5b. W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych." Zmiana ta obowiązuje od 8 listopada 2019 r., a skoro ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie tego szczególnego rozwiązania do opłat na okres sprzed zmiany, to uznał że takie rozwiązanie winno być wprowadzone później. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 p.p.a.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie tak określone kryteria oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w kontrolowanym postępowaniu jest kwestia zasadności ustalenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych w sytuacji wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, w zakresie odprowadzania ścieków (wód opadowych i roztopowych) do rowu B-7.2 oraz na wykonanie urządzeń wodnych. Innymi słowy istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do ustalenia spornej opłaty stałej oraz określenia momentu powstania obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Zakwestionowana skargą opłata stała została ustalona na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej podyktowaną implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa wodna). Zgodnie z art. 9 Dyrektywy wodnej Prawo wodne wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. - są opłaty za usługi wodne. Państwa członkowskie zostały zobligowane do uwzględnia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 u.p.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 oraz przepis § 6 rozporządzenia. Na podstawie art. 271 ust. 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W treści art. 271 ust. 4 u.p.w. ustawodawca wskazał, że wysokość opłaty (stałej- przyp. Sądu) ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, (także i tutejszego sądu) wskazywano, że skoro ustawodawca odniósł się w podstawie prawnej, nakładającej obowiązek (art. 271 ust. 4 p. 1) wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód, to ta różnica winna być brana pod uwagę w toku wykładni (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18, z dnia 18.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, z dnia 18/07.2018 r., sygn.. akt II SA/Gd 262/18; w Olsztynie z dnia 5.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18, z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18), co prowadziło do wniosku, że przy nieskorzystaniu z pozwolenia wodnoprawnego/pozwolenia zintegrowanego obowiązek zapłaty opłaty stałej czy zmiennej nie powstaje. W rozpoznawanej sprawie mamy o tyle do czynienia z odmienną sytuacją, że ustalanie opłaty stałej nastąpiło decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r., kiedy to obowiązywała już nowelizacja ustawy Prawo wodne, wprowadzona ustawą z dnia 11 września 2019 r. (Dz. U. 2019.2170 z dnia 2019.11.08) w której ustawodawca doprecyzował obowiązek uiszczania opłaty stałej, dodając po ustępie 5 ustęp 5a, który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Ustawodawca wyjaśnił tą zmianą, że opłatę stałą (ryczałtową) za usługi wodne – co do zasady - należy ponosić za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne, do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Wskazana regulacja kształtuje zatem całkowicie odmiennie od prezentowanego przez sądy administracyjne dotychczasowego stanowiska, iż nie sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego stanowi podstawę nałożenia opłaty stałej, ale faktyczne korzystanie z uprawnień określonych w posiadanym pozwoleniu. Reasumując skoro ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy na przyszłość (art. 18 ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem: 1) art. 1 pkt 89 i 92, które wchodzą w życie z dniem 31 grudnia 2019 r.; 2) art. 1 pkt 45 i 64, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2020 r., a wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, to oznacza, że to doprecyzowanie stwarza konieczność odmiennego spojrzenia na unormowania ustawowe. Należy tu również zwrócić uwagę na treść art. 270 ust. 11 u.p.w. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. We wcześniejszych orzeczeniach sądy administracyjne uznawały, że nie można zastosować interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Stąd, sąd orzekł jak w wyroku, stosownie do treści art. 151 ppsa.