VII SA/Wa 354/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Anna Milicka – Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na wykonanie prac oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.984.2021.KPA-1 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania Z. H. (dalej jako "skarżący", "omwestor") utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "Konserwator", "organ I instancji") z dnia 19 maja 2021 r., nr 909/2021 odmawiającą pozwolenia Z. H., wykonania następujących prac: budowa hotelu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przy ul. [...], na działkach nr [...] obręb [...]. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r. nr 1623/15 Konserwator udzielił Z. H. pozwolenia na rozbiórkę budynku istniejącego oraz budowę budynków usług turystycznych A i B z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obręb [...], zgodnie z zakresem i w sposób wskazany w projekcie budowlanym "Budynki usług turystycznych "A" i "B" z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną: budynek "A" wraz z rozbiórką budynku istniejącego – etap I, budynek "B" etap II" wykonanym 31 października 2015 r. przez Biuro Projektowe F.. Pismem z dnia 24 marca 2020 r. inwestor zwrócił się do Konserwatora z zapoznaniem się z projektem hotelu, którego budowa planowana jest na ww. działkach przy ul. [...] w S. Wskazał, że aktualnie realizowana jest inwestycja budowy jednego z dwóch ww. budynków usług turystycznych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Natomiast przedstawiony projekt jest projektem zmian do ww. projektu z 2015 r. Pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. Konserwator negatywnie zaopiniował ww. projekt z punktu widzenia konserwatorskiego wskazując że: - zaproponowany układ zabudowy na działce jest niezgodny z zapisami § 8 pkt c uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [...] (dalej jako "m.p.z.p."); - wydłużona forma zabudowy o ciągłym przebiegu kalenicy na całej jej długości jest niezgodna z zapisami § 8 pkt c m.p.z.p. - wysokość zabudowy jest niezgodna z zapisami § 8 pkt b w zw. z § 11, Tabela 10, pkt 4 ppkt a i § 3 3 pkt 15 m.p.z.p. Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. Z. H. zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie pozwolenia na budowę hotelu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przy ul. [...], na działkach nr [...] obręb [...], na obszarze miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1980 r. Do wniosku inwestor załączył projekt budowlany zmian do projektu "Budynki usług turystycznych "A" i "B" z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną", który obejmuje budowę "Hotelu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną", sporządzony przez mgr inż. arch. B. S., dr inż. arch. Z. M. oraz mgr inż. arch. E.M., reprezentujących "[...]", z/s ul. [...], [...] W., w czerwcu 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr 1452/2020 odmówił pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Skarżący pismem z dnia 7 września 2020 r. odwołał się od ww. decyzji. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z dnia 26 marca 2021 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż akta sprawy są niepełne, gdyż nie zawierają dokumentów, na które organ I instancji powołuje się w uzasadnieniu decyzji, tj. decyzji z dnia 9 grudnia 2015 r. nr 1523/15 wraz z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz pisma Konserwatora z dnia 20 kwietnia 2020 r. stanowiącego zalecenia konserwatorskie dla inwestora stanowiące odpowiedź na przedstawiony projekt koncepcyjny. Ponadto wskazano, że Konserwator winien ponownie przeanalizować całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ocenić wpływ realizacji planowanej inwestycji na wartości zabytkowe, mając przy tym na uwadze ustalenia planu miejscowego. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 105/2021 Konserwator dopuścił dowody w sprawie w postaci decyzji Konserwatora z 9 grudnia 2015 r. nr 1623/15 wraz z załącznikami graficznymi oraz opinii Konserwatora z dnia 20 kwietnia 2020 r. na temat koncepcji hotelu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przy ul. [...]. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 19 maja 2021 r., nr 909/2021, powołując na art. 104 k.p.a. a także art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 6, art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1609), odmówił pozwolenia Z.H., wykonania następujących prac: budowa hotelu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przy ul. [...], na działkach nr [...] obręb [...], na podstawie projektu budowalnego opracowanego przez mgr inż. arch. B.S., dr inż. arch. Z.M. oraz mgr inż. arch. E. M., reprezentujących "[...]", z/s ul. [...], [...] W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, iż ww. nieruchomość znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lutego 1980r. pod numerem [...], Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem właściwym do wydania pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.o.z. Organ I instancji podkreślił, że rozpatrując sprawę decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r. zezwolił na rozbiórkę budynku hotelu [...] - dawnego [...], ze względu na jego zły stan techniczny oraz dopuścił na jego miejscu budowę 2 budynków zamiast jednego, ponieważ ich skala, punktowy oraz wolnostojący układ zabudowy, nawiązywały do historycznego układu kompozycyjnego ulicy [...]. Na ogólnodostępnym geoportalu Województwa Dolnośląskiego dostępna jest historyczna mapa z 1938 r. na której widnieje ww. hotel [...], a układ zabudowy ulicy [...] jest rozproszony, i składa się z wolnostojących, luźno rozmieszczonych wzdłuż drogi obiektów, który zachował się zarówno do dnia wpisu miasta S. do rejestru zabytków, jak i do dnia dzisiejszego. Konserwator podniósł także, że w ww. opinii z dnia 20 kwietnia 2020 r. zaopiniował pozytywnie charakter proponowanej zabudowy, zakładającej wyeksponowaną strefę wejściową, wprowadzenie dużej ilości drewnianych okładzin ściennych, drewnianych opasek okiennych i podziałów stolarki okiennej czy drewniane wykończenie balustrad balkonów. Zalecono dodatkowo wprowadzenie okładzin granitowych, większego kąta nachylenia połaci, wprowadzenie indywidualnej formy i wykończenia dominanty architektonicznej w celu uniknięcia scalenia ze strefą dachu oraz realizację zapisów § 8 pkt 3 ppkt d) m.p.z.p. ustalających wprowadzenie elementów charakterystycznych dla architektury regionalnej takich jak ganki, werandy czy wykusze. Zaopiniowano natomiast negatywnie układ zabudowy na działce oraz wydłużoną formę zabudowy o ciągłym przebiegu kalenicy na całej jej długości, jako niezgodne z zapisami § 8, pkt 3 ppkt c) m.p.z.p. nakazującymi nawiązanie nowo realizowaną zabudową do tradycyjnych cech regionalnych budownictwa w tym w zakresie rozplanowania. Zaopiniowano negatywnie także wysokość zabudowy jako w ocenie organu niezgodną z m.p.z.p. Jednocześnie wskazano, że pozytywne zaopiniowanie inwestycji jest możliwe po zrealizowaniu takich wymogów jak zachowanie układu dwóch budynków, z dopuszczeniem łącznika między nimi w formie wyraźnie je eksponującej oraz dostosowanie wysokości zabudowy do zgodności z m.p.z.p. Konserwator wskazał, że na tle powyższego inwestor przedłożył do uzgodnienia projekt, który zakłada połączenie przewidzianych do realizacji decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r., nr 1623/15 dwóch budynków łącznikiem o wysokości równej wysokości obu budynków oraz nadbudowę powstałej bryły dodatkową dominantą, przez co powstałaby na całej długości działki, wzdłuż dużej długości ulicy [...] jeden obiekt o długości 68 m, o pierzejowym charakterze dalece odbiegającym od zastanego na danym terenie wolnostojącego i punktowego układu zabudowy. W porównaniu do projektu koncepcyjnego będącego przedmiotem opinii z dnia 20 kwietnia 2020 r. projekt będący przedmiotem niniejszego postępowania zakłada dodatkowo wprowadzenie okładzin granitowych oraz zmianę architektoniczną dominanty' na dachu poprzez połączenie ją ze ścianą szczytową w osiach D.l - H.l. Udowodniono jednocześnie zgodność wysokości z m.p.z.p. Nie zmieniono jednak układu zabudowy na działce oraz wydłużonej formy zabudowy, która zgodnie z projektem zakłada realizację budynku o wysokości ponad 15 m na całej długości, z podwyższeniem do wysokości 16,5 m w centralnej części budynku oraz dodatkową dominantą o wysokości 19,5 m w osiach D.l - H.l przez co nie zastosowano się do wymogów wynikających z opinii z dnia 20 kwietnia .2020 r. w zakresie zachowania układu dwóch budynków, z dopuszczeniem łącznika między nimi, co jest niezbędne do ochrony historycznego układu urbanistycznego, charakteryzującego się rozproszoną zabudową o układzie wolnostojących budynków o formie pensjonatowo-willowej. Organ dopuścił przedstawiony charakter zabudowy, zakładającej wprowadzenie dużej ilości drewnianych okładzin ściennych, drewnianych opasek okiennych i podziałów stolarki okiennej czy drewniane wykończenie balustrad balkonów. Konserwator podkreślił, że brał udział w uzgadnianiu m.p.z.p., który określa maksymalne parametry zabudowy i nie neguje możliwości wprowadzenia na danym terenie zabudowy o wysokości wskazanej w m.p.z.p. Jednakże wskazał, że istotą postępowania organu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.o.z., jest ocena planowanego zakresu prac i rozwiązań projektowych w aspekcie ochrony zabytków i ocena ich wpływu na układ urbanistyczny objęty ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Organ ocenia czy dane działania są dopuszczalne ze względów konserwatorskich, kierując się zasadą wynikającą z art. 4 ust. 2 u.o.o.z.. Ponadto Konserwator zwrócił uwagę na treść § 8 pkt 1 m.p.z.p., który wskazuje, że cały obszar planu figuruje w rejestrze zabytków i podlega ochronie zgodnie z przepisami u.o.z.o.z. Oznacza to, że organ dopuszcza wskazane w mpzp rozwiązania, ale nie bezgranicznie, i nie bez analizowania formy i sposobu wykorzystywania przedmiotowych zapisów, a wszelkie wątpliwości jakie pojawiały się w trakcie prac projektowych winny być nie tylko oceniane przez pryzmat zapisów m.p.z.p., ale także przez pryzmat ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czego nie dokonano w fazie projektowania. Organ stwierdził, że faktem znanym mu z urzędu jest istnienie na terenie S. obiektów o większej niż przeważająca historyczna - pensjonatowa zabudowa miasta skali, jak np. obiekty które przywołuje strona w odwołaniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] jak np. DW [...], przy ul. [...], DW [...] przy ul. [...], czy DW [...] przy ul. [...], jednakże charakteryzują się one w szczególności zróżnicowaną wysokością poszczególnych części budynków, uwydatnionymi dachami, zróżnicowanym przebiegiem linii zabudowy, złożonymi dachami urozmaiconymi licznymi lukarnami, przeciwdachami, wieżyczkami, kalenicami prowadzonymi na różnych wysokościach, zaś elewacje urozmaicone są detalem architektonicznym, ryzalitami, werandami, loggiami, bogatą stolarką okienną i drzwiową osadzoną w różnej wielkości otworach ściennych, co niweluje negatywny wpływ dużej skali na sąsiednią zabudowę. W m.p.z.p.. nie uregulowano tak ważnej kwestii dla zapewnienia skutecznej ochrony zabytkowego układu urbanistycznego, jak wprowadzenie ograniczeń w stosowaniu do określonych parametrów zabudowy w celu zyskania zabudowy o zróżnicowanej wysokości, formie dachu, czy tektoniki elewacji. Przedłożony wraz z wnioskiem projekt zakłada realizację zabudowy o różnej wysokości w poszczególnych jej częściach, niemniej jednak te zróżnicowanie, w ocenie Konserwatora, nie niweluje skutecznie ciągłości długiej bryły budynku pozbawionej punktowego - wolnostojącego charakteru, w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość jest wyeksponowana z głównej drogi - ul. [...], przez co będzie odbierana z dalszej perspektywy jako obiekt o dużej wysokości na całej długości 68 m. W ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja me spełnia wymogów m.p.z.p.. w zakresie § 8 pkt 3, ppkt c) nakazujących nawiązanie nowo realizowaną zabudową do tradycyjnych cech regionalnych budownictwa w tym w zakresie rozplanowania zabudowy. O ile budowa budynków na danym terenie jest możliwa, o tyle należy tak ukształtować ich formę, aby dostosować je do historycznej zabudowy w zakresie użytych form architektonicznych, zastosowanych materiałów oraz w szczególności gabarytów. Realizacja obiektu przedstawionego w przedłożonym projekcie spowoduje w ocenie Konserwatora powstanie zabudowy silnie zniekształcającej zastany historyczny układ urbanistyczny tej części miasta i wpłynie negatywnie na ekspozycję dużo mniejszej historycznej sąsiedniej zabudowy. Nowa zabudowa na danym terenie winna zachować układ dwóch budynków, z dopuszczeniem łącznika między nimi w formie wyraźnie je eksponującej, jako niezbędny wymóg zapewnienia trwałości zachowania historycznego układu urbanistycznego miasta S. Od ww. decyzji skarżący pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. złożył odwołanie. Postawił zarzuty: - sprzeczności z m.p.z.p.; - wskazania przez Konserwatora szerszych wymagań ochrony zabytków, niż te przewidziane w m.p.z.p.; - błędnego uznania przez konserwatora, iż m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego może być modyfikowany przez akt administracyjny indywidualny, jakim jest zaskarżona decyzja, co stanowi oczywiste przekroczenie kompetencji przez Konserwatora w tym zakresie; - błędnego zastosowania przez Konserwatora w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawie tzw. "luzu administracyjnego", poprzez przyjęcie, iż Konserwator może odmówić pozwolenia na budowę, podczas gdy przedłożony do akceptacji projekt budowlany jest w pełni zgodny z m.p.z.p., który nota bene został uzgodniony z Konserwatorem w zakresie wysokości i kubatury jakie powinny posiadać nowopowstające obiekty w obrębie tzw. [...] w S.; - zastosowania w decyzji zakazów nie wynikających z m.p.z.p., a także niewłaściwego zastosowanie zasad ochrony zabytków wynikających z m.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia prawa własności; - rażącego braku poszanowania przez Konserwatora zasady pewności prawa oraz zasady postępowania organów administracji publicznej w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do ich działań, albowiem Konserwator pomimo uzgodnienia z nim postanowień m.p.z.p. w zakresie kubatury nowopowstających obiektów (w szczególności ich wysokości, szerokości) wkrótce po uchwaleniu m.p.z.p. twierdzi, iż przyjęte w uzgodnionym już wcześniej m.p.z.p. warunki zagospodarowania terenu istotnie naruszają historyczny ład urbanistyczny na spornym obszarze; - naruszenia art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie formy ochrony zabytku, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - sprzeczności z m.p.z.p., poprzez pominięcie, że celem ustaleń przyjętych w planie jest określenie zasad i metod kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem zabytkowego charakteru S., wobec czego zawarte w nim zasady kształtowania zabudowy realizują funkcję ochronną danego obszaru jako zabytku; - naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności i prawa zagospodarowania terenu zgodnie z postanowieniami planu miejscowego; - naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zastosowanie zakazów nie wynikających z planu miejscowego, a także niewłaściwe zastosowanie zasad ochrony zabytków wynikających z planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) kosztem skarżącego. Skarżący podniósł, że w najnowszym orzecznictwie dotyczącym spornej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się na temat relacji między decyzją Konserwatora a m.p.z.p.. Sprawa dotyczyła dozwolonej wysokości budynku mieszkalnego, który powstać miał na terenie objętym ochroną w m.p.z.p. jako układ urbanistyczny i jednocześnie wpisanym do rejestru zabytków. W orzeczeniu tym sędziowie podkreślili charakter prawny planu miejscowego. Przypomniano, że każdy m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego , natomiast decyzja administracyjna Konserwatora jest aktem o charakterze indywidualnym, ergo decyzja administracyjna nie może modyfikować aktu obowiązującego na danym terenie. Co więcej, wskazano że w przypadku istnienia planu miejscowego zakres swobody Konserwatora jest już wąski przynajmniej, jeśli chodzi o zakres uregulowany w planie (wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 451/16), a z tożsamą sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego plan miejscowy jest aktem nadrzędnym (prawo miejscowe), a w przypadku kolizji - jak pokazują liczne orzeczenia NSA - uzyska prymat i stanie się normą rozstrzygającą, zwłaszcza w sytuacji, gdy plan miejscowy został uzgodniony z Konserwatorem. Natomiast decyzja Konserwatora ma tu charakter niejako uzupełniający, uszczegóławiający, który może rozstrzygać jedynie o kwestiach niewskazanych w planie i nie może zmieniać jego ustaleń. Z powyższego wprost wynika, iż Konserwator może wpływać na wygląd zewnętrzy projektowanego obiektu, ale wyłącznie w zakresie detali architektonicznych nawiązujących do historycznego układu urbanistycznego. Konserwator nie jest zatem w żadnej mierze uprawniony do narzucania inwestorowi własnej interpretacji zapisów m.p.z.p., jak również własnej wizji zabudowy, w sytuacji, gdy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest w pełni zgodny z obowiązującym m.p.z.p., który na krótko przed uchwaleniem został uzgodniony przez tego samego Konserwatora, który obecnie odmawia wydania pozwolenia na wykonanie budowy hotelu, bezprawnie zarzucając, iż planowana inwestycja będzie obiektem w jego ocenie zbyt żym w stosunku do zastanej zabudowy. Skoro taka jest ocena Konserwatora, to winien on był ją wyrazić na etapie uzgadniania z nim warunków m.p.z.p., a nie post factum, tj. na etapie wydawania indywidulanych decyzji administracyjnych w oparciu o przedmiotowy plan miejscowy. Skarżący podkreślił, że jest to wyłącznie subiektywna ocena Konserwatora, z którą zgodzić się nie można, albowiem gdyby uznać argumenty prezentowane obecnie przez Konserwatora, a których Konserwator nie zgłaszał na etapie prac na ostateczną treścią m.p.z.p., należałoby dojść do konkluzji, iż m.p.z.p. dla tzw. [...] w S., który był tworzony przez blisko 5 lat, w przeważającej części będzie "martwym" aktem prawnym, albowiem na jego podstawie nie będzie można realizować inwestycji, nawet tych w pełni zgodnych z postanowieniami tego planu. Argumentacja Konserwatora przyjęta w ww. decyzji jest również wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony Konserwator twierdzi, że zaprojektowany budynek zaburzy ład architektoniczny dla analizowanego obszaru, z drugiej jednak strony nie widzi przeszkód, aby w tym samym miejscu mogły powstać dwa wysokie budynki połączone łącznikiem, które w żaden sposób nie nawiązują do historycznego układu urbanistycznego S.. Na analizowanym obszarze (tzw. [...] w S.), jak i poza tym obszarem, brak bowiem było w przeszłości oraz brak jest obecnie obiektów, które są połączone w taki sposób. Jest to istotne odstępstwo od zastanej na tym obszarze zabudowy. Bryła dwóch wysokich budynków połączonych łącznikiem w żadnej mierze nie nawiązuje też do historycznych wzorców obowiązujących na analizowanym obszarze. Co również istotne, w miejscu planowanej inwestycji znajdował się kiedyś hotel [...], którego bryła oraz kubatura zupełnie nie korespondują z bryłą dwóch wolnostojących budynków połączonych łącznikiem, na budowę których Konserwator wyraził uprzednio zgodę. Skarżący wskazał, że Konserwator twierdzi, że planowana inwestycja zniekształci bezpowrotnie historyczny układ urbanistyczny tej części miasta z uwagi na jej rozmiary, jednak milczeniem pomija fakt, iż uzgadniając zapisy m.p.z.p. sam wyraził zgodę na to, aby taki budynek mógł w tym miejscu powstać. Rażąca niekonsekwencja w działaniach Konserwatora dostrzegalna jest tutaj bez większego trudu. Jeżeli zdaniem Konserwatora na analizowanym obszarze nie powinna występować zabudowa charakteryzująca się wydłużoną bryłą, albowiem od strony ul. [...] będzie ona przytłaczała swoim rozmiarem obecną zabudowę - z czym zgodzić się nie można - aonserwator powinien te uwagi (chociażby w zakresie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej) zgłosić na etapie uzgadniania MPZP, a nie post factum, co czyni obecnie kosztem skarżącego, który oczekiwał, że organ administracyjny biorący udział w opracowywaniu i uzgadnianiu m.p.z.p. będzie przestrzegał jego postanowień. Zdaniem skarżącego zaprojektowany budynek hotelu dobrze wpisuje się w istniejący układ urbanistyczny S., który faktycznie składa się z luźnej i rozproszonej zabudowy o różnej wielkości, zlokalizowanej m.in. przy istniejących ciągach komunikacyjnych. Wiąże się to bezpośrednio z tym, że S. w II połowie XIX w. rozwinęła się jako kurort turystyczno-uzdrowiskowy. Od tego czasu wznoszono liczne wille, ale też gościńce, zajazdy, pensjonaty, hotele a także schroniska górskie i sanatoria, budynki które spełniały wymagania rozwijającej się funkcji turystycznej miasta. Szczególnie hotele i sanatoria w S.z tego okresu charakteryzują się większą kubaturą, rozrzeźbioną bryłą, dominantami oraz wydłużonym kształtem. Przykłady takiej zabudowy wraz z dokumentacją graficzną przedłożone zostały wraz z odwołaniem skarżącego od decyzji Konserwatora nr 1452/2020 z dnia z dnia 14 sierpnia 2020 r. W wyniku wniesienia odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 maja 2021 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego rolą organu ochrony zabytków nie jest jedynie ocena zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków, lecz także ocena inwestycji w zakresie tych elementów zamierzenia, które nie zostały szczegółowo uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych walorów zabytkowych. Minister wskazał, że podziela wszystkie zastrzeżenia organu I instancji. Wprawdzie nowy budynek nie przekracza parametrów nowej zabudowy wyznaczonych przez obowiązujące na tym terenie prawo miejscowe, jednak zamierzenie budowlane wykorzystujące na tak dużej działce maksymalnie określone, graniczne parametry, bez wyraźnego zróżnicowania wysokości poszczególnych części budynku, w sposób istotny narusza wartości zabytkowego układu urbanistycznego S., gdyż nie nawiązuje charakterem i typem zabudowy do otaczającego historycznie ukształtowanego, sąsiedniego zagospodarowania. Minister wskazał, że do zasady, nowoprojektowane budynki powinny zachować podstawowe, charakterystyczne cechy historycznej zabudowy lokalnej, choć oczywiście ochrona historycznego układu urbanistycznego nie oznacza, że zabudowa uzupełniająca musi powtarzać wprost rozwiązania architektoniczne zabudowy historycznej, a jedynie umiejętnie zostać wkomponowana w zastany historyczno-krajobrazowy kontekst. Istotna jest bowiem rola współegzystencji w przestrzeni form starszych i nowoczesnych. Możliwa jest zatem lokalizacja obiektu o współczesnej formie, pod warunkiem jednak szczególnej dbałości projektanta w zakresie gabarytów obiektu, jego wyrazu architektonicznego i umiejętnego dostosowania do zastanych uwarunkowań. Z przedstawionego projektu budowlanego wynika zaś, że nowoprojektowany budynek swoim rzutem (długością bryły, a co za tym idzie gabarytami) znacznie odbiega od tradycyjnych cech istniejącej, historycznej zabudowy w sąsiedztwie, przez co staje się niekorzystną dominantą kompozycji przestrzennej.. Projektowany budynek będzie stanowił niekorzystną dominantę (nie przekraczając ustalonych w planie parametrów), głównie z uwagi na architektoniczne rozwiązania - niedostosowane do zastanego kontekstu urbanistycznego. A contrario, możliwa będzie zabudowa przedmiotowej nieruchomości gruntowej budynkiem/budynkami o parametrach dopuszczonych przez ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak pod warunkiem umiejętnego dostosowania do zastanego kontekstu architektoniczno- krajobrazowego, w zakresie nieuregulowanym w prawie miejscowym. Skargę na tę decyzję wywiódł Z. H., zarzucając naruszenie przepisów materialnego: 1. art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 i art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z.o.z. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nietrafnym uznaniu, że na etapie wykonywania ochrony konserwatorskiej organ może odmówić zgody na realizację inwestycji o kubaturze odpowiadającej postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały uzgodnione przez organ konserwatorski na etapie uchwalania m.p.z..p, twierdząc, że planowana zabudowa nie będzie nawiązywała do tradycyjnych cech regionalnych budownictwa z uwagi na zbyt duże rozmiary; skoro bowiem konserwator zabytków na etapie uchwalania m.p.z.p. dopuścił nową zabudowę o określonej kubaturze (w szczególności dopuścił on posadowienie nowego budynku o długości fasady wynoszącej 68 m), to obecnie nie może twierdzić, że projektowany obiekt będzie zbyt duży, czy też "silnie zniekształcający zastany historyczny układ urbanistyczny"; 2. art. 4 pkt 1 i 2, art. 6, art. 7 pkt 1 i 4 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.o.z polegające na: - błędnym uznaniu, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy tego rodzaju wnioski są całkowicie nieuprawnione, albowiem warunki określone planem w istocie zostały przez inwestora zachowane, w szczególności w zakresie: maksymalnej powierzchni zabudowy, dopasowania architektonicznego do istniejącego krajobrazu i zabudowy, maksymalnej ochrony drzewostanu, czy powierzchni biologicznie czynnej; - błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na uznaniu, że rozstrzygnięcia w sprawach o wydanie pozwolenia konserwatorskiego wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, podczas gdy ww. luz decyzyjny organu konserwatorskiego ograniczony jest celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków; - błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na uznaniu, że okoliczność wypowiedzenia się przez organ konserwatorski na etapie uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na przedmiotowym obszarze i zaakceptowanie w ww. planie przeznaczenia rzeczonej nieruchomości gruntowej na zabudowę budyniem o długości fasady wynoszącej 68 m, nie wiąże organu konserwatorskiego w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego i uprawnia go do zajęcia stanowiska odmiennego, w którym kwestionuje możliwość posadowienia budynku o wydłużonym kształcie z uwagi na historyczny ład urbanistyczny, 3. art. 7 pkt 4 u.o.z.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie formy ochrony zabytku, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w MPZP; 4. art. 7 pkt 4, w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.o.z. poprzez zignorowanie faktu, iż konserwator zabytków związany jest treścią m.p.z.p., którego treść uzgodnił, w szczególności w zakresie dopuszczalnej długości oraz wysokości nowej zabudowy; jeżeli bowiem w ocenie konserwatora zabytków obszar [...] S.miała cechować rozproszona zabudowa o niewielkiej kubaturze, to nie powinien akceptować zapisów m.p.z.p. zezwalających na budowę obiektów, których fasada osiąga długości 68 m - brak konsekwencji organu konserwatorskiego jest tutaj rażący i dostrzegalny prima facie, co więcej takie działanie konserwatora wprowadziło inwestora w błąd co do faktycznej możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu; 5. art 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zignorowanie przez organy obu instancji faktu związania konserwatora zabytków postanowieniami m.p.z.p., których treść uzgodnił, w szczególności w zakresie traktującym o maksymalnej długości oraz wysokości nowoprojektowanych budynków; 6. § 8 pkt 3 m.p.z.p. poprzez błędne ustalenie organów obu instancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z postanowieniami MPZP, podczas gdy na etapie uzgadniania jego treści organ konserwatorski dopuścił posadowienie na analizowanym obszarze budynku o długości fasady wynoszącej 68 m; 7. art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności i prawa zagospodarowania terenu zgodnie z postanowieniami planu miejscowego; 8. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad ochrony zabytków wynikających z planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) kosztem skarżącego. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszył przepisów prawa Wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 maja 2021 r., nr 909/2021 odmawiającą pozwolenia Z.H., wykonania następujących prac: budowa hotelu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przy ul. [...]., na działkach nr [...] obręb [...], na podstawie projektu budowalnego opracowanego przez mgr inż. arch. B.S., dr inż. arch. Z.M. oraz mgr inż. arch. E.M., reprezentujących "[...]", z/s ul. [...], [...] W.. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o,z. należy do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Decyzja taka powinna się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja, będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Tego rodzaju decyzja, podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej. Sąd ocenia więc, czy została ona wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz czy przytoczona w rozstrzygnięciu argumentacja jest spójna i nie zawiera cech dowolności. W niniejszej sprawie niesporne jest, że obszar planowanej inwestycji znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1980r. pod numerem [...]. Tym samym prawidłowo skarżący złożyli do organu I instancji w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych. W ww. decyzji wskazano, że cyt. "Miasto powstałe w związku z rozwojem hutnicza szkła. Rozwój jego i przekształcenie w miejscowość o charakterze turystycznym nastąpiło w 2. Poł. XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XXw., drewniana, łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone centrum miejskie." Z ww. orzeczenia wynika, że ochroną konserwatorską objęty został zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta S.. Zgodnie z definicją w art. 3 pkt. 12 u.o.z.o.z. historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, w pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast historyczny zespół zabudowy to zgodnie z zapisem art. 3 pkt. 13 u.o.z.o.z to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Podkreślić należy, że wykładnia art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, którym w niniejszej sprawie jest założenie urbanistyczne i zespół zabudowy. Przedmiotem ochrony w przypadku uznania określonego obszaru miasta za podlegający ochronie zabytkowy układ urbanistyczny jest określone założenie przestrzenne występujące na tym obszarze. W orzecznictwie przyjmuje się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół (patrz: wyrok NSA z 27.07.2011 r. II OSK 216/11; wyrok NSA z 28.07.2012 r. II OSK 756/11). Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zespołu zabudowy jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy (art. 3 pkt 13 ustawy). Kryteria dopuszczalności podjęcia przez inwestora konkretnego zamierzenia dotyczące zabytkowego obiektu zostały zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem organ winien ocenić m. in. czy wnioskowane roboty mogą doprowadzić do powstania uszczerbku dla wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, które mogą wystąpić w sprawie. W niniejszej sprawie podkreślić należy, że pierwotnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] organ I instancji udzielił Z. H. pozwolenia na rozbiórkę budynku istniejącego oraz budowę budynków usług turystycznych A i B z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, zgodnie z zakresem i w sposób wskazany w projekcie budowlanym wykonanym 31 października 2015 r. przez Biuro Projektowe F.. Nie jest negowane przez skarżącego stanowisko organu I instancji, że powyższą decyzją zezwolono na rozbiórkę budynku hotelu [...] - dawnego [...] ze względu na jego zły stan techniczny oraz dopuszczono na jego miejscu budowę 2 budynków zamiast jednego, ponieważ ich skala, punktowy oraz wolnostojący układ zabudowy, nawiązywały do historycznego układu kompozycyjnego ulicy [...]. Jednakże uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] dokonano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów tzw. [...]. W myśl tej uchwały teren planowany pod zabudowę oznaczony został symbolem U11 - tereny zabudowy usługowej. W § 6 ww. planu, dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony i kształtowania krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, ustalono kształtowanie zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi w- § 8 oraz w § 11; stosowanie pokryć dachów w kolorze czerwonym, brązowym, szarym lub grafitowym; stosowanie w wykończeniu elewacji: tynków, okładzin drewnianych w formie deskowań, okładzin kamiennych i ceramicznych oraz szkła; zakaz stosowania w elewacjach okładzn typu siding oraz blachy trapezowej; stosowanie stonowanej kolorystyki elewacji z wykluczeniem barw podstawowych oraz odblaskowych. W § 8 ww. planu miejscowego wskazano, że cały obszar objęty planem objęty jest ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków, dotyczący układu urbanistycznego oraz w granicach strefy OW obserwacji archeologicznej, wpisanej do wojewódzkie ewidencji zabytków. W paragrafie tym, w związku z ww. uwarunkowaniem, w punkcie 3 lit c i d ustalono: nawiązanie nowo realizowaną zabudową do tradycyjnych cech regionalnych budownictwa w zakresie rozplanowania, zasad stosowania materiałów wykończeniowych oraz elementów dekoracyjnych, w nowych obiektach wprowadzanie elementów charakterystycznych dla architektury regionalnej, takich jak: ganki, werandy, wykusze, wiatrołapy, deskowania szczytów, opaski okienne, przy wykorzystaniu materiałów wykończeniowych w sposób charakterystyczny dla zabudowy historycznej. Odnośnie zaś do terenu oznaczonego symbolem U11 ustalono: wskaźnik intensywności zabudowy - 0,30; maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 0,70; minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej - 20% ; maksymalna wysokość zabudowy - 16,00 m; geometria dachów - strome, symetryczne, dwu - lub wielospadowe, zamknięte szczytami, z dopuszczeniem naczółków, o kącie nachylenia połaci zawartym w zakresie 300-60°. Po uchwaleniu ww. planu skarżący pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. zwrócił się do organu I instancji o udzielenie pozwolenia na budowę hotelu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, załączając projekt budowlany zmian do wcześniejszego projektu, sporządzony przez mgr inż. arch. B. S., dr inż. arch. Z. M. oraz mgr inż. arch. E. M., reprezentujących "[...]", z/s ul. [...], [...] W., w czerwcu 2020 r. Słusznie organy obydwu instancji przyjęły, że należało dokonać oceny planowanych robót budowlanych w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu, wynikającej z decyzji wpisującej do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta S., jednocześnie mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania. Prawidłowo ustalono, że S. zachowała w większości historyczny układ, na który składa się rozproszona zabudowa w typie willowym, powstała w XIX wieku i na początku XX wieku. Są to w większości budynki na planie zbliżonym do kwadratu lub prostokąta o zbliżonych proporcjach długości boków, murowane, otynkowane, o dwuspadowych symetrycznych stromych dachach z wyraźnie zaznaczonymi okapami, z dobudowanymi gankami i werandami, urozmaicone detalem architektonicznym. Historycznym pokryciem dachów jest dachówka ceramiczna. Ze względu na powyższe nowa zabudowa swoją architekturą, skalą, formą, wykończeniem oraz gabarytami powinna nawiązywać do historycznej miejscowej tradycji budowlanej, bazując na jej najlepszych przykładach, w celu harmonijnego wkomponowania się w istniejący zabytkowy kontekst urbanistyczny. Nie jest negowane przez skarżącego, że układ zabudowy ulicy [...] jest rozproszony, i składa się z wolnostojących, luźno rozmieszczonych wzdłuż drogi obiektów. Tymczasem skarżący przedstawił projekt, który zakłada połączenie przewidzianych do realizacji decyzją z dnia [...] grudnia .2015 r. nr [...], dwóch budynków łącznikiem o wysokości równej wysokości obu budynków oraz nadbudowę powstałej bryły dodatkową dominantą, przez co powstałaby na całej długości działki, wzdłuż dużej długości ulicy [...] jeden obiekt o długości 68 m, o pierzejowym charakterze dalece odbiegającym od zastanego na danym terenie wolnostojącego i punktowego układu zabudowy. Projekt zakłada realizację budynku o wysokości ponad 15 m na całej długości, z podwyższeniem do wysokości 16,5 m w centralnej części budynku oraz dodatkową dominantą o wysokości 19,5m w osiach D.1 - H.1. Sąd w pełni podziela stanowisko organów obydwu instancji, że realizacja projektowanego obiektu spowoduje powstanie zabudowy silnie zni9ekształcającej zastany układ urbanistyczny tej części s. i wpłynie negatywnie na e4kspozycję dużo mniejszej historycznej sąsiedniej zabudowy. Realizacja inwestycji spowodowałaby naruszenie art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.o.z., który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, jak i udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Należy także podzielić stanowisko organów konserwatorskich, że nowa zabudowa na danym terenie winna zachować układ dwóch budynków, z dopuszczeniem łącznika między nimi w formie wyraźnie je eksponującej, jako niezbędny wymóg zapewnienia trwałości zachowania historycznego układu urbanistycznego miasta S.. Wskazać należy, że obszerne zarzuty skarżącego generalnie wskazują, że omawiana inwestycja byłaby zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie zawiera zakazu lokalizacji obiektów o gabarytach jak w spornym projekcie, a plan był uzgodniony z organem I instancji. Otóż podkreślić należy, że stosownie do art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy ustalenia miejscowego planu przewidują formę ochrony zabytków o jakiej mowa w art. 7 u.o.z.o.z.., to wówczas konserwator zabytków wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 powyższej ustawy ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia, także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Jednakże powyższe ograniczone jest do tych postanowień planu i w takim zakresie w jakim dotyczą one ochrony zabytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa i obowiązuje na obszarze działania organów, które je ustanowiły, o czym stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to akt planistyczny, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. W toku procedury planistycznej wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek wystąpić o uzgodnienie projektu planu m. in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy u.p.z.p.. W przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko właściwego organu jest warunkiem uchwalenia planu w danej postaci. Stanowisko negatywne powoduje, że plan nie może zostać uchwalony w danym kształcie. Ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążą one zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (porównaj: orzeczenie SN z 22.02.2001 r., III RN 203/00, opubl. OSNP 2001, nr 20, poz. 606). Konserwator zabytków rozstrzygając w przedmiocie uzgodnienia jest związany planem miejscowym w takim zakresie, w jakim plan ten zawiera ustalenia istotne z punktu widzenia ochrony zabytków. Wówczas podejmując konkretne rozstrzygnięcie organ ochrony konserwatorskiej dokonuje oceny planowanych robót budowlanych nie tylko z punktu widzenia ochrony wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale i odpowiednich zapisów miejscowego planu. Jednakże należy podzielić stanowisko Ministra, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego rolą organu ochrony zabytków nie jest jedynie ocena zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków, lecz także ocena inwestycji w zakresie tych elementów zamierzenia, które nie zostały szczegółowo uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych walorów zabytkowych. Jest to uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości, będące podstawą objęcia obszaru ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdyby w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło wyraźne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego. W niniejszej sprawie zgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczonych tym planem parametrów zabudowy (w tym wysokości obiektu) nie budzi wątpliwości. Jednakże przedmiotowa inwestycja nie spełnia ww. § 8 pkt 3 ppkt c ww. planu, nakazującego nawiązanie nowo realizowaną zabudową do tradycyjnych cech regionalnych budownictwa, w tym także w zakresie rozplanowania zabudowy. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że projektowany budynek będzie stanowił niekorzystną dominantę (nie przekraczając ustalonych w planie parametrów), głównie z uwagi na architektoniczne rozwiązania - niedostosowane do zastanego kontekstu urbanistycznego. Dlatego też w ocenie Sądu zarzuty skarżącego są niezasadne. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.