I OSK 308/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 59/22 w sprawie ze skargi I. Z. na bezczynność Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 59/22, po rozpoznaniu skargi I. Z. na bezczynność Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w pkt I. zobowiązał Starostę Biłgorajskiego do wydania decyzji w sprawie z wniosku z dnia 23 lipca 2020 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Starosty Biłgorajskiego na rzecz I. Z. kwotę 597 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: I. Z., M. K. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty Biłgorajskiego w sprawie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Starosty Biłgorajskiego do wydania decyzji w sprawie [...] w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Skarżący zarzucili, że organ, mimo obowiązku ustalenia okoliczności faktycznych, ustalenia jakie dowody winny zostać przeprowadzone w celu ustalenia tych okoliczności i obowiązku przeprowadzenia tych dowodów, nie zwrócił się do jakiegokolwiek podmiotu mogącego dysponować istotnymi w sprawie dokumentami związanymi z wywłaszczeniem nieruchomości. Podano, że organ, poza wzywaniem stron, nie podjął też jakichkolwiek innych czynności, które pozwoliłyby ustalić stan faktyczny sprawy i umożliwiały wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżących wniosek o zwrot nieruchomości nie zawierał braków formalnych, nie było zatem uzasadnione wzywanie do uzupełnienia braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżących organ pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Starosta Biłgorajski wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 739/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Biłgorajskiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Sąd wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien podjąć działania zmierzające do precyzyjnego ustalenia przedmiotu wniosku, wzywając wnioskodawców do doprecyzowania wniosku poprzez wskazanie: jakich nieruchomości dotyczy żądanie zwrotu, kiedy i na jakiej podstawie prawnej doszło do wywłaszczenia. Organ zaznaczył, że stosując się do zaleceń Sądu, kilkakrotnie wzywał wnioskodawców do sprecyzowania wniosku, a ponadto podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, zwracając się do wydziału ksiąg wieczystych o nadesłanie dokumentów. Z uwagi na nieuzupełnienie wniosku w zakreślonym terminie, organ zgodnie z art.64 § 2 K.p.a. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pkt I. zobowiązał Starostę Biłgorajskiego do wydania decyzji w sprawie z wniosku z dnia 23 lipca 2020 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Starosty Biłgorajskiego na rzecz I. Z. kwotę 597 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wyjaśnił, że przedmiotem jego kontroli jest tylko skarga I. Z., bowiem skargi M. K. i M. B. zostały prawomocnie odrzucone postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r. Sąd uznał, że skarga I. Z. jest uzasadniona. Sąd podał, że wniosek w tej sprawie wpłynął do organu w dniu 27 lipca 2020 r. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2020 r. Starosta Biłgorajski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w Biłgoraju przy ul. [...] i ul. [...]. Postanowieniem z dnia 2 października 2020 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r. w sprawie II SA/Lu 739/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienia organów obu instancji. Akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 16 lipca 2021 r. W ocenie Sądu I instancji analiza czynności podejmowanych przez organ I instancji po zwrocie akt przez Sąd wskazuje na dopuszczenie się przez organ bezczynności. Zdaniem Sądu początkowo organ podejmował czynności bez zbędnej zwłoki zakreślając stronie kolejne terminy do precyzyjnego określenia żądania oraz wskazując nowe terminy rozpatrzenia sprawy. Dalej Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 29 października 2021 r. organ poinformował, że sprawa zostanie załatwiona w wyznaczonym terminie i jako nowy termin wskazał dzień 31 grudnia 2021 r. Kolejnym pismem w sprawie z dnia 9 grudnia 2021 r., organ przedstawił wnioskodawcom dotychczasowe ustalenia, dotyczące działek przy ul. [...] oraz ul. [...] w Biłgoraju i po raz kolejny wezwał wnioskodawców do sprecyzowania wniosku, wskazując, że w sprawie brak jest jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, a wystąpienie przez organ do właściwych organów o wydanie niezbędnych dokumentów wymaga jednoznacznego i precyzyjnego sformułowania zakresu żądania. Wezwanie wystosowane zostało pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. wnioskodawcy zażądali podjęcia przez organ działań mających na celu wydanie decyzji. Wobec tego, że organ nie podjął dalszych czynności i nie wydał w sprawie decyzji w terminie określonym na podstawie art. 36 K.p.a., tj. do 31 grudnia 2021 r., skarżąca I. Z. wniosła do Wojewody Lubelskiego w piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. ponaglenie. Sąd wskazał, że co prawda postanowieniem z dnia 5 stycznia 2022 r. Wojewoda Lubelski uznał ponaglenie za nieuzasadnione i stwierdził, że Starosta Biłgorajski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości postępowania, jednak mając na uwadze przebieg postępowania w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu. Sąd I instancji podkreślił, że od dnia 9 grudnia 2021 r., kiedy to organ wystosował do wnioskodawców pismo wzywające po raz trzeci do jednoznacznego sprecyzowania wniosku, organ nie podjął żadnych dalszych czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że pozostawił wniosek bez rozpoznania, lecz w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność. Niezależnie jednak od tego, czy i w jakiej formie organ orzekł o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania i czy poinformował o tym wnioskodawców, Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż powołanie się przez organ administracji na przepis art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku. Wskazano ponadto, że w doktrynie i orzecznictwie dominuje również pogląd, iż treść żądania budząca wątpliwości organu nie jest brakiem formalnym, usuwalnym w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane w trybie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, słusznie zatem zarzuca skarżąca, że organ nie miał podstaw do stosowania rygoru określonego w art. 64 § 2 K.p.a. Sąd dodał przy tym, że organ wzywał wnioskodawców nie tylko do sprecyzowania żądania, ale także do przedłożenia dowodów potwierdzających tytuł prawny wnioskodawców do nieruchomości oraz dowodów na okoliczność przeprowadzanych wywłaszczeń. Prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i gromadził dowody. Nie było zatem podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny, ponieważ odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Sąd wskazał, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem niezałatwienie sprawy w terminie nie wynikało z oczywistego lekceważenia obowiązków przez organ, lecz spowodowane było błędną oceną prawną. Zdaniem Sądu, przebieg prowadzonego przez organ I instancji postępowania wskazuje na dążenie organu do uzyskania sprecyzowanego stanowiska wnioskodawców co do przedmiotu żądania oraz zgromadzenia materiału dowodowego, pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podkreślił, że ani skarżąca, ani pozostali wnioskodawcy, mimo wielokrotnych wezwań, nie określili jednoznacznie przedmiotu żądania, wskazując ogólnikowo, że domagają się zwrotu bliżej nieokreślonych nieruchomości położonych w Biłgoraju przy ul. [...] oraz ul. [...]. Nie wskazali daty wywłaszczenia oraz nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd zaznaczył, że jest oczywiste, iż organ nie był uprawniony do samodzielnego określenia zakresu żądania wnioskodawców i z tego względu prawidłowo wzywał wnioskodawców do sprecyzowania wniosku przez wskazanie, jakich konkretnie nieruchomości wniosek dotyczy oraz kiedy doszło do wywłaszczenia, co jest konieczne dla ustalenia zachowania terminu do złożenia wniosku. Organ błędnie zastosował jednak przepis art. 64 § 2 K.p.a., zamiast wydać decyzję w sprawie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązał Starostę Biłgorajskiego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania decyzji w sprawie wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonych nieruchomości i stwierdził jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że decyzja powinna być wydana w terminie jednego miesiąca, określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi akt, zgodnie z art. 286 § 3 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt I, w którym Sąd zobowiązał Starostę Biłgorajskiego do wydania decyzji w sprawie z wniosku z dnia 23 lipca 2020 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie wskazując przy tym w sentencji wyroku terminu, w którym decyzja ta winna zostać wydana. Wniesiono: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt I wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji na podstawie art. 179a p.p.s.a. w związku z faktem, iż podstawy niniejszej skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt. 1, 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt. I wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 3) o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), poprzez zobowiązanie Starosty Biłgorajskiego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie bez wskazania terminu, w którym decyzja winna zostać wydana, podczas gdy Sąd powinien wskazać określony termin do wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż intencją Sądu było zobowiązanie Starosty Biłgorajskiego do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi akt. Termin ten nie został jednak określony w sentencji wyroku, w związku z czym – zdaniem skarżącej – nie została w pełni zrealizowana norma wynikająca z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nieumieszczenie wskazanego w uzasadnieniu wyroku terminu na wydanie decyzji w sentencji wyroku można uznać za oczywistą omyłkę Sądu I instancji, zatem zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji i ponowne orzeczenie w sprawie w trybie tzw. autokontroli, o którym mowa w art. 179a p.p.s.a.. Jeśli zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przychyli się do tego stanowiska, w ocenie skarżącej, przedmiotowe orzeczenie winno zostać w zakresie zaskarżenia uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie jednego przepisu – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis ten nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że wskazanie przez sąd w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest każdorazowym elementem sentencji wyroku, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Termin ten został bowiem wskazany dopiero w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, sentencja go nie zawiera. Sentencja natomiast powinna być sformułowana w sposób jasny i orzekać o całości rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że to właśnie sentencja jest zasadniczą częścią orzeczenia sądowego, zawierającą rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast uzasadnienie wyroku stanowi przede wszystkim odzwierciedlenie procesu myślowego i decyzyjnego zakończonego sporządzeniem sentencji orzeczenia. Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie wskazanie przez Sąd terminu z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w którym organ powinien wydać decyzję jedynie w uzasadnieniu wyroku, z pominięciem tego elementu w sentencji, stanowi naruszenie w/w przepisu – pomimo, że termin ten został wskazany w uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega intencję Sądu I instancji zobowiązania Starosty Biłgorajskiego do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od doręczenia organowi akt, jednakże termin ten nie został wskazany w sentencji wyroku, do czego Sąd był obowiązany na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zatem, zaskarżony wyrok należało uchylić w zaskarżonej części. Sąd I instancji ponownie orzekając w zakresie uchylonego pkt I wyroku, wskaże w sentencji termin, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy ustawy p.p.s.a. ( art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują takiej możliwości. Zgodnie z art.203 pkt 1 p.p.s.a.: " Stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1) od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę". W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę uwzględnił, a nie ją oddalił. Z tych względów brak jest podstawy prawnej do przyznania na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.