IV SA/Wa 2906/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. M. i A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołań I. M. i A. R. (dalej skarżący) od decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] maja 2017 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia 22 lutego 2017 r. I. M. i A. R. zwrócili się do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z wnioskiem o wyrażenie zgody na nabycie przez nich własności nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1,49 ha, położonej we wsi [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], stanowiącej własność J. P., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych we [...], działając z upoważnienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...], nie wyraził zgody na nabycie tej nieruchomości rolnej przez Wnioskodawców podkreślając, że zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. u kształtowaniu ustroju rolnego możliwe jest nabycie nieruchomości przez osoby fizyczne nie będące rolnikami, ale zamierzające utworzyć gospodarstwo rodzinne, posiadające kwalifikacje rolnicze, dodatkowo dające rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, które jednocześnie zobowiążą się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości, która wejdzie w skład tego gospodarstwa. W toku postępowania Wnioskodawcy nie zobowiązali się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, w której zamierzają utworzyć gospodarstwo. Skarżący złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem złożonego przez nich oświadczenia zawierającego zobowiązanie do zamieszkiwania na terenie gminy, w której prowadzą już gospodarstwo rolne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nieruchomości rolne mogą być nabywane przez inne podmioty niż wymienione w art. 2a ust. 1 i 3 pkt. 1 lit. a-e za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydaną na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, posiadającej kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc zgodnie z przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2007-2013 albo PROW na lata 2014- 2020, a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął, dającej rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, i która zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. Ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem, położona jest w gminie [...], woj. [...] i w całości stanowi łąkę ŁIV, nie jest także objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawcy do akt sprawy złożyli oświadczenie, iż na nabywanej nieruchomości nie będą zamieszkiwać, gdyż żadna jej część nie jest budowlana, nie znajduje się na jej terenie także żaden budynek mieszkalny. Do odwołania od decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] maja 2017 r., znak [...]. Wnioskodawcy dołączyli także oświadczenie o zobowiązaniu do zamieszkania na terenie prowadzonego już gospodarstwa rolnego w gminie [...], jednak zdaniem organu, oświadczenie to nie spełniało przesłanki wskazanej w art.2a ust. 4 pkt 2 lit. c tej ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem nabycie nieruchomości rolnej może nastąpić na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa. Organ podkreślił, że art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest szczególnym przypadkiem zezwalającym osobie fizycznej na nabycie nieruchomości rolnych w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego po spełnieniu określonych przesłanek - także w przypadku współmałżonków. Przesłanki te muszą spełniać oboje z nich, a w sprawie warunek ten nie jest spełniony, gdyż I. M. nie posiada kwalifikacji rolniczych i nie zobowiązała się do ich uzupełnienia. Organ zaznaczył, że A. R. posiada już gospodarstwo rolne o pow. 92,18 ha położone w miejscowościach [...] i [...], gm. [...], lecz oboje małżonkowie zamieszkują w [...], zatem w przypadku zamieszkania w miejscu prowadzenia gospodarstwa rolnego po okresie 5 lat, Wnioskodawca zyskałby status rolnika indywidualnego i mógłby nabyć nieruchomości rolne bez konieczności uzyskania zgody Prezesa ANR. Skoro zatem prowadzi już ponad 90-hektarowe gospodarstwo rolne w innej gminie, to trudno jest uznać go za osobę fizyczną, która poprzez nabycie działki nr [...], o pow. 1,49 ha, miałaby utworzyć gospodarstwo rodzinne. Ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazał, jakie przesłanki należy spełnić, by starać się o nabycie nieruchomości w celu utworzenia gospodarstwa rolnego. Przy czym wszystkie przesłanki wymienione w przepisie mają być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego warunku z art. 2a ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji dot. nabycia tej nieruchomości. W związku z tym, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, nie było możliwości wyrażenia zgody na nabycie przez I. M. i A. R. nieruchomości rolnej objętej wnioskiem. Z takim stanowiskiem nie zgodzili się skarżący, zaskarżając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jej zmianę ze względu na błędną wykładnię prawa oraz wadliwą interpretację ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, dotyczącego nabywania nieruchomości rolnych. Skarżących powołali z art. 2a ust.1. w/w ustawy, zgodnie z którym nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli nabywana nieruchomość rolna albo jej część ma wejść w skład wspólności majątkowej małżeńskiej wystarczające jest, gdy rolnikiem indywidualnym (czyli spełniającym wymogi ustawy) jest jeden z małżonków . W związku z tym, w ich ocenie, organ dokonał błędnej interpretacji art. 2a ust 2 ustawy, ponieważ A. R. posiada wykształcenie rolne (wyższe inne niż rolne i ponad 3-letni staż w rolnictwie), a wobec brzmienia art. 2a ust.1 jest to warunek wystarczający. I. M. nie musi mieć wykształcenia rolnego ani oświadczać, że je uzupełni ponieważ małżonkowie A. R. i I. M. mają wspólność majątkową małżeńską. W tych okolicznościach wystarczy żeby ten warunek spełniało jedno z małżonków, ponieważ mają zamiar nabyć nieruchomość wspólnie w celu powiększenia swojego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na posiedzeniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik organu oświadczyła, że przyjęcie przez organ podstawy prawnej tj. art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego spowodowane było treścią wniosku skarżących z dnia 22 lutego 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2017 r. (data wpływu: 24 lutego 2017 r.) Państwo I. M. i A. R. wystąpili do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgody na nabycie od Pani J. P. niezabudowanej nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...] w granicach działki nr [...] o powierzchni 1,4900 ha. Na posiedzeniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik organu oświadczyła, że przyjęcie przez organ podstawy prawnej tj. art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego spowodowane było treścią wniosku skarżących z dnia 22 lutego 2017r. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bo chociaż rację ma organ że w części dyspozywnej wniosku skarżący zwrócili się o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w celu utworzenia nieruchomości rolnej, lecz już w treści uzasadnienia w jednoznaczny sposób wskazali, że chcą powiększyć swoje "gospodarstwo rodzinne", gdyż grunty objęte wnioskiem sąsiadują z gruntami będącymi ich własnością. Z treści uzasadnienia wniosku, a przede wszystkim z treści dołączonych do niego dokumentów wynikało jednoznacznie, że wnioskodawcy są współwłaścicielami na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej dużego (138,08 ha) gospodarstwa rolnego, które użytkują w sposób dający rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Organ administracyjny istotnie związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie ale jest również zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony. Nie można zaakceptować automatycznego przyjęcia przez organ, że treść wniosku określa jego "tytuł", a wszelkie okoliczności podnoszone np. w uzasadnieniu nie mają już znaczenia. Niedopuszczalny jest brak określenia rzeczywistych intencji strony szczególnie, że organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. To bowiem rzeczywista treść żądania, rozumiana jako intencja strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu dalszego postępowania – w tym dowodowego. Organ administracji ma obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Art. 9 kpa nakłada natomiast na te organy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada udzielania informacji nakazuje organowi administracji udzielanie stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań w celu ustalenia jej rzeczywistej woli (zob. tezę drugą wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Organ administracji powinien dążyć do ustalenia treści pism składanych przez stronę – a nie, jak w niniejszym postępowaniu, poprzestać na lekturze "tytułu" wniosku. Uchybienie powyższym obowiązkom doprowadziło organ do błędnego przekonania, że wnioskodawcy są osobami, o których mowa w art. 2a ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2016.2052 j.t. ze zm.) tj. osobami fizycznymi zamierzającymi utworzyć gospodarstwo rodzinne, które są podmiotami innymi niż wymienione w ust. 1 (rolnik indywidualny) i ust. 3 pkt 1 (osoba bliska zbywcy, jednostka samorządu terytorialnego, Skarb Państwa lub działającą na jego rzecz Agencja, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a także parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody). W konsekwencji, dalsze postępowanie było prowadzone w myśl zapisów ujętych lit a-c, omawianego art. 2a ust. 4 pkt. 2 ustawy, który niewątpliwie uzależnia wyrażenie przez Prezesa Agencji zgody na nabycie nieruchomości rolnej od kumulatywnego spełnienia przesłanek w nim wymienionych. W niniejszej sprawie wniosek złożony był przez osobę fizyczną, która : - jest właścicielem nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych wynosi 138,08 ha - posiada kwalifikacje rolnicze ( ma wykształcenie wyższe inne niż rolne i 12 letni staż w rolnictwie) - od 12 lat prowadzi osobiście gospodarstwo ( pracuje w tym gospodarstwie, podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie). Działka nr [...] w [...], którą wnioskodawcy zamierzali nabyć leży przy kompleksie należących do nich łąk o pow. ok. 35 ha zatem miała powiększyć istniejące gospodarstwo rodzinne. Obowiązkiem organów było zatem prowadzenie postępowania w trybie art. 2a ust.1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego W przedstawionych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ zastosuje przepis art. 2a ust.1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, w sposób wskazany przez Sąd.