II OSK 2074/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. W. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 77/20 w sprawie ze skargi W.W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w przedmiocie ustalenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 77/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie ustalenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę oddalił oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W niniejszej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej W. W. zaskarżył powyższy wyrok w części tj. w pkt. 2 i 3. Zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału oraz okoliczności wynika, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało takowy charakter, 2) naruszenie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie tj. niewymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł pomimo istnienia ku temu przesłanek tak faktycznych, jak i prawnych, 3) naruszenie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie tj. nieprzyznanie z urzędu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej pomimo istnienia ku temu przesłanek tak faktycznych, jak i prawnych, 4) naruszenie przepisów art. 8, 12, 35 § 1 i 3, 36 § 1 oraz 38 k.p.a. przez nieustalenie odpowiedzialności pracownika organu administracji za przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału oraz okoliczności wynika, iż przypisanie takiej odpowiedzialności jawi się jako w pełni uzasadnione i konieczne, 5) naruszenie przepisów art. 8, 12, 35 § 1 i 3, 36 § 1, 37 § 6 pkt 2 ppkt b oraz 77 § 1 k.p.a. przez niezarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości oraz niepodjęcie środków zapobiegających przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego w przyszłości. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zaskarżył powyższy wyrok w części - w punkcie 1, 2 i 4. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego obejmujące niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w powiecie świeckim w sytuacji, w której nie było podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie dające odpowiedzi jakie były przesłanki uznania, że przewlekłość postępowania miała miejsce. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o zmianę wyroku przez oddalenie wniosku o stwierdzenie przewlekłości postępowania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom postawionym w obu skargach kasacyjnych, Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził w zaskarżonym wyroku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Wstępnie należy przypomnieć, że według definicji zawartej w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2017 r. poz. 935 – obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.) przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku trafnie zwrócił uwagę na ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę stanowiącą, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w przepisach art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, dokonał analizy przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie, uwzględniając przy tym stanowisko skarżącego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przedstawił obszerne wyjaśnienia co do przyczyn wydłużonego czasu trwania postępowania. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że całokształt okoliczności prowadzonego postępowania administracyjnego dawał podstawę do stwierdzenia przewlekłości, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przytoczony przez Sąd Wojewódzki chronologiczny tok czynności podejmowanych przez organ powiatowy, w aspekcie materiału zgromadzonego w aktach, potwierdza, że niniejsze postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, bowiem między poszczególnymi czynnościami organu wystąpiły nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie doprowadziły do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Mianowicie od uzupełnienia wniosku z 20 września 2018 r. (19 października 2018 r.) do zawiadomienia o wszczęciu postępowania połączonego z wezwaniem o przedstawienie dowodów (18 grudnia 2018 r.) minęły dwa miesiące; dalej skierowano do strony pismo z 15 stycznia 2018 r. ponownie informujące o potrzebie przedstawienia dowodów oraz terminie załatwienia sprawy i planowanej kontroli, jednak termin kontroli wyznaczono dopiero kolejnym pismem z 13 marca 2018 r. Również kolejny termin kontroli (6 sierpnia 2019 r.) wyznaczony został z opóźnieniem. Do wydłużenia postępowania przyczyniło się skierowanie do stron pisma informacyjnego z 12 września 2019 r. i wyznaczenie kolejnego terminu na zapoznanie się z aktami, chociaż przedstawione wyjaśnienia mogły być zawarte w uzasadnieniu decyzji. Zastrzeżenia budzi także, zbyt duża przerwa pomiędzy datą wpływu akt z organu drugiej instancji a wezwaniem z 26 lutego 2020 r. do uczestnictwa w oględzinach (12 marca 2020 r.). Wreszcie odnotować trzeba, zbyt długi termin wyznaczony na sporządzenie ekspertyzy, nawet przy uwzględnieniu utrudnień związanych ze stanem epidemii. W rezultacie należało przyjąć, że organ powiatowy nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by mogło być zakończone w krótszym terminie. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że uzależnienie zakończenia postępowania od przedstawienia dowodów przez strony było nieprawidłowe, podczas gdy po przeprowadzeniu z urzędu czynności wyjaśniających organ powinien wydać decyzję, oceniając uprzednio, które okoliczności sprawy zostały udowodnione. W niniejszej sprawie organ powiatowy dając w sposób nadmierny priorytet zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadzie informowania stron (art. 9 k.p.a.) w konsekwencji naruszył zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Uchybiając obowiązującym terminom załatwienia sprawy, organ powiatowy doprowadził do przewlekłości postępowania, aczkolwiek naruszenie przepisów art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 36 § 2 k.p.a. nie miało charakteru rażącego. Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, dokonywana jest w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie uzasadnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, co do braku przesłanek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w związku z zaistniałą przewlekłością postępowania (art. 149 § 1a p.p.s.a.) Przede wszystkim należy zauważyć, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach występuje wówczas, gdy pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie działania organu powiatowego takiego charakteru nie miały, przy czym wpływ na wydłużenie toku postępowania miały też zachowania samych stron. Ponadto usprawiedliwieniem dla wydłużonego czasu trwania postępowania była wielość czynności kontrolnych oraz okoliczność równoległego prowadzenia postępowań przed organem nadzoru budowlanego w sprawach przedmiotowego budynku oraz budynków sąsiednich. Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – zawarty w skardze kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak też zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podniesiony przez skarżącego. W stanie faktycznym sprawy brak było przesłanek do zastosowania przez Sąd Wojewódzki dodatkowych środków w postaci grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, przez co nietrafny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., podniesiony przez skarżącego. Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej strony skarżącej przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 6 pkt 2 lit b oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż to właściwe organy administracji są adresatem obowiązków w postaci ustalenia odpowiedzialności pracownika organu administracji za przewlekłe postępowanie, czy zarządzenia wyjaśniania przyczyn przewlekłości i podjęcia środków zapobiegających przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego w przyszłości. Nieskutecznie podniesiono w skardze kasacyjnej organu powiatowego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy w uzasadnieniu wyroku przedstawiony został w sposób właściwy stan faktyczny sprawy, stanowiska stron oraz wyjaśnienia Sądu w zakresie prawnej podstawy rozstrzygnięcia. W konsekwencji, obie skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.a.a. ----------------------- 6