I OSK 1534/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1093/20 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3) odstępuje od zasądzenia od J. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1093/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi J. P. (dalej: "skarżący"), w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] września 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2020 r., nr [...] oraz w pkt. 2 uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że w dniu 5 lutego 2020 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Do wniosku skarżący dołączył m.in. oświadczenie, z którego wynika, że ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego rezygnuje w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "ustawa"). Decyzją z [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta W. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] maja 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta W. ponownie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] września 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną od 15 lipca 2020 r. na stałe w wysokości: do 31 lipca 2020 r. 1003,60 zł oraz od 1 sierpnia 2020 r. - 1830 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane skarżącemu, od dnia, w którym z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja przyznająca stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. od dnia 15 lipca 2020 r., kiedy Prezydent Miasta W., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, uchylił decyzję z [...] września 2019 r., na mocy której skarżący nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w części w jakiej nie przyznano mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2020 r. do 14 lipca 2020 r. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję ją poprzedzającą oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2020 r. uchylającą decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że jeżeli wnioskodawca dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranego np. specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie może on zostać pozbawiony prawa do nowego świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku. W sytuacji zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę (tu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Powołując się na art. 135 p.p.s.a., Sąd uznał, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest uchylenie również decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2020 r., bowiem decyzja ta została wydana w granicach tej samej sprawy – rozumianej jako sprawa wniosku skarżącego zmierzającego do zmiany przyznanego mu uprzednio świadczenia na wyższe świadczenie pielęgnacyjne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazało na naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy przez wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną za okres, w którym obowiązywała decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z tą opieką, w sytuacji gdy ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy przez jego niezastosowanie i przyjęcie, wbrew literalnej treści powołanej normy prawnej, że ustalenie na żonę skarżącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wyklucza przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wykonywaniem opieki nad żoną w sytuacji, gdy ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na osobę wymagającą opieki stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 3 ustawy przez uznanie, że w sprawie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w innej wysokości niż wynikająca z tego przepisu, przez dokonanie zaliczenia pobranych innych świadczeń rodzinnych na poczet świadczenia pielęgnacyjnego; 2) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. oraz art. 32 ustawy przez przyjęcie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie w sytuacji, gdy uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie nastąpiło z mocą wsteczną, a dokonał tego właściwy organ pierwszej instancji w trybie art. 32 ustawy (ex nunc); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uczynienie przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, podczas gdy Sąd pierwszej instancji związany jest granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. W związku z tym na zasadzie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu, a nie był kwestionowany przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika i stał się ostateczny i prawomocny; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wyeliminowaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2020 r. uchylającej decyzję z [...] września 2019 r. o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w efekcie wykroczenie poza granice skargi i dodatkowo doprowadzenie do sytuacji, że aktualnie decyzja ta nie może być już uchylona zgodnie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji z mocą wsteczną w celu doprowadzenia do usunięcia negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, gdyż upłynął okres zasiłkowy na jaki został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania i ograniczenie się do stwierdzenia, że na obecnym etapie postepowania, z uwagi na skomplikowany obecnie charakter sprawy, właściwym wydaje się rozstrzygnięcie o wszystkich jej istotnych okolicznościach, w tym kwestii ewentualnego rozliczenia (zaliczenia lub zwrotu) pobranych już świadczeń - w jednej decyzji administracyjnej (...), kilku związanych kwestii w odrębnych punktach decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od lutego 2020 r. Sąd nie uwzględnił przy tym, że przy aktualnym braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy od miesiąca złożenia wniosku i braku podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w innej wysokości niż wynika to z przepisów prawa, wyrok nie może być wykonany bez naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu odwoławczego nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem w sytuacji, gdy postępowanie organu drugiej instancji nie było dotknięte wadami. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu w części dotyczącej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2020 r. uchylającej decyzję z [...] września 2019 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 2 zaskarżonego wyroku). Rację ma autor skargi kasacyjnej, że decyzja ta została wydana w ramach innej sprawy administracyjnej, tj. w przedmiocie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego i wobec niewniesienia od niej odwołania stała się ostateczna. Mając na uwadze, że Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi, oznacza to, że nie może badać legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wyjście natomiast poza granice skargi, o którym mowa w art. 135 p.p.s.a. i podjęcie odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności dotyczy tylko tych, które zostały wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach, ale prowadzonych w granicach sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] września 2020 r. w części w jakiej skarżącemu nie przyznano świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2020 r. do 14 lipca 2020 r. Skarżący nie kwestionował natomiast decyzji z [...] lipca 2020 r. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Skarga kasacyjna w pozostałej części podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Z kolei art. 24 ust. 2 ustawy wprowadza zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń. Przyjmuje się, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 ustawy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przedmiotowej sprawie skarżący w dniu 5 lutego 2020 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie oświadczając, że rezygnuje z przyznanego mu wcześniej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast w piśmie z 3 lipca 2020 r. skarżący doprecyzował, że rezygnacja ta ma mieć miejsce od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego wyraźnie wskazana w ww. oświadczeniu. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do wcześniejszego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie. Mimo że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają co do zasady charakter decyzji konstytutywnych, nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Powyższe oznacza, że decyzja, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Prawidłowo w tym zakresie wskazał Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji, który nieprawidłowo wykonywał zalecenia organu odwoławczego, w konsekwencji czego przedmiotowa sprawa pozostawała w toku od 5 lutego 2020 r., tj. od momentu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do [...] września 2020 r. na skutek wydania przez organ drugiej instancji decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną od 15 lipca 2020 r. To na organach ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. art. 9 k.p.a.). Zgodnie natomiast z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 ust. 1 k.p.a., organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżący takiego wyboru dokonał i jednoznacznie wskazał, że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne, to organ, po zbadaniu, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki determinujące przyznanie mu wnioskowanego świadczenia, powinien takie świadczenie mu przyznać od daty złożenia wniosku. Mając na uwadze, że skarżący nie może pobrać dwóch świadczeń za ten sam okres, w zaistniałym stanie faktycznym (na skutek wydania w dniu [...] lipca 2020 r. - ze skutkiem ex nunc - decyzji o uchyleniu decyzji z [...] września 2019 r. przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy), kwota, która została wypłacona skarżącemu w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego do 14 lipca 2020 r. powinna zostać zaliczona na poczet świadczenia pielęgnacyjnego, które powinno zostać przyznane skarżącemu, począwszy od 1 lutego 2020 r. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej ich wykładni i słusznie uznał, że skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione.