II SA/Ol 377/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2022 r., nr Rep.89/ŚR/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, po rozpatrzeniu odwołania P. N. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Iławy przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych MOPS w Iławie (dalej jako: "organ I instancji"), z dnia 6 grudnia 2021 r., umarzającą postępowanie wszczęte 8 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę G. K. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniał stan poprzedniego rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną. Wskazano, że decyzją z 21 września 2020 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Podstawą wydania decyzji odmownej było niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również posiadanie przez skarżącego prawa do renty zdrowotnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z 7 czerwca 2021 r. Następnie postanowieniem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 723/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę w tej sprawie. Wnioskiem datowanym na 2 listopada 2021 r. (data wpływu do organu 8 listopada 2021 r.) skarżący zwrócił się ponownie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W dniu 6 listopada 2021 r. złożył oświadczenie, iż "od momentu poprzedniego wniosku nie doszły żadne nowe okoliczności związane ze stanem mamy". Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji, w której (kolejny) wniosek składany przez tą samą osobę dotyczy sprawy, która poprzednio została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, prawnie niedopuszczalne jest jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne. Obligowało to organ do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Podniesiono, że art. 16 § 1 k.p.a. przesądza, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wskazano, że decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia stała się ostateczna i korzysta z ochrony objętej przepisem art. 16 § 1 k.p.a. Podkreślono, że zarówno w postępowaniu, w wyniku którego została wydana odmowna decyzja z dnia 21 września 2020 r., jak i w ponownym (tj. umorzonym) postępowaniu, występują te same podmioty (stroną postępowania jest skarżący oraz ten sam organ administracji publicznej, który rozstrzygnął sprawę w I instancji, czyli Burmistrz Miasta Iławy); sprawa dotyczy tego samego przedmiotu (tj. wydania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na tą samą osobę, czyli G. K.); tożsamy jest też stan prawny obowiązujący w datach rozpatrzenia obu analizowanych spraw (oznacza to, że od chwili wydania ostatecznej decyzji z dnia 21 września 2020 r. do dnia wydania decyzji umarzającej nie zmieniły się przepisy prawa, warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego) przy niezmienionym stanie faktycznym (tj. przy braku okoliczności powodujących zmianę ustaleń poprzednio prowadzonego postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego). Zauważono ponadto, że skarżący oświadczył, iż od czasu złożenia poprzedniego wniosku nie wystąpiły żadne nowe okoliczności związane ze stanem jego matki. W ocenie Kolegium nową okolicznością w sprawie nie jest samo złożenie nowego wniosku - w innym okresie. Kwestia okresu złożenia wniosków (sierpień 2020 r. oraz listopad 2021 r.) nie ma żadnego znaczenia. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem uzależnione od okresów zasiłkowych, kryteriów dochodowych, kwoty dochodu czy innych okoliczności związanych z upływającym czasem. Wbrew stanowisku strony, nie zmienił się stan faktyczny sprawy. G. K. legitymuje się wciąż tym samym orzeczeniem o niepełnosprawności, opieka jest nadal sprawowana przez skarżącego. Stan prawny także nie uległ zmianie, bowiem Kolegium rozstrzygając odwołanie od decyzji z dnia 21 września 2020 r. już wówczas respektowało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i przepis zakwestionowany przez Trybunał tym wyrokiem nie był przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Podkreślono, że organ I instancji słusznie podniósł, że wydanie ponownej decyzji "merytorycznej" przy zaistnieniu tożsamości sprawy administracyjnej, powodowałoby, że wydana ponownie decyzja obarczona byłaby wadą powodującą konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłania do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącego o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką G. K. z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi argumentował, że warunkiem sine qua non wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W przedmiotowej sprawie, zdaniem strony skarżącej, nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 105 § 1 k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze skarżący w złożonym wniosku ubiegał się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od listopada 2021 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres co najmniej od sierpnia 2020 r., co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne, jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne, zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. W związku z tym, w ocenie skarżącego, nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Pełnomocnik wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wniosło też o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), na zgodny wniosek organu i skarżącego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że jedną z przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania wszczętego na wniosek strony jest stan res iudicata, czyli uprzednie rozstrzygnięcie już sprawy decyzją ostateczną. Sporna natomiast jest ocena co do tożsamości postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 21 września 2020 r., odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem datowanym na 2 listopada 2021 r., który wpłynął do organu 8 listopada 2021 r. Zdaniem skarżącego postępowania te różni okres na jaki wnioskowane było świadczenie oraz fakt, że organy przyznające świadczenia pielęgnacyjne i sądy administracyjne zaczęły respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Odnosząc się w pierwszej kolejności do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to wyjaśnić trzeba, że dotyczy on art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111). TK uznał, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium prawidłowo wskazało, że przepis objęty tym wyrokiem nie stanowił podstawy odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać z pominięciem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym jedyną przyczyną, z powodu której odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego decyzją ostateczną z 21 września 2020 r. było to, że skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Utrzymując w mocy decyzję odmowną Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z literalnym brzemieniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Kolegium stanęło wówczas na stanowisku, że przepis ten jest jasny i nie wymaga interpretacji. Ustawodawca określił w tym przepisie przesłanki negatywne dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jedną z tych przesłanek jest prawo osoby sprawującej opiekę do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Kolegium uwzględniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium podniosło, że Trybunał Konstytucyjny rozpatrując skargę konstytucyjną dotyczącą kwestii uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mógł rozstrzygnąć o całości tego przepisu, jednak tego nie uczynił, pozostawiając jako przesłankę negatywną m.in. prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Kolegium oceniło, że ponieważ skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy (z takiego tytułu została przyznana renta), to nie może podjąć zatrudnienia - stan jego zdrowia na to nie pozwala i z tego tytułu pobiera rentę. Kolegium przyjęło, iż przesądza to o braku możliwości rezygnacji z zatrudnienia, bądź niepodejmowaniu zatrudnienia (co jest warunkiem koniecznym do spełnienia warunków otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego). Skarżący w istocie nie zgadza się z tym stanowiskiem, uważając, że na podstawie wyroku TK z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać jednakże należy, że skarżący mógł w tym zakresie dochodzić swoich racji, zaskarżając do sądu administracyjnego decyzję odmawiającą mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z podanej przyczyny. Co prawda wywiódł on skargę, ale nieskutecznie, bo z uchybieniem ustawowego terminu. Skarga została odrzucona, postanowienie w tym przedmiocie jest prawomocne. W tej sytuacji ocena prawna zawarta w ostatecznej i prawomocnej decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia jest wiążąca. Wzruszenie stanowiska wyrażonego w tej decyzji mogłoby nastąpić tylko w trybie nadzwyczajnym. Nie ma racji pełnomocnik skarżącego, że odmienna interpretacja tych samych przepisów przez inne składy orzekające oznacza zmianę stanu prawnego lub faktycznego. Przez zmianę stanu prawnego należy rozumieć zmianę brzmienia obowiązujących przepisów. Nawet wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie stanowi o zmianie stanu prawnego przy rozważaniu tożsamości spraw, gdyż z tego powodu można żądać wznowienia postępowania i to w zawitym terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 1 i § 2 k.p.a.). Ocena prawna innych składów orzekających nie dotyczy też w żaden sposób stanu faktycznego sprawy, gdyż nie stanowi warunku, od spełnienia którego uzależnione jest przyznanie świadczenia. Przesłanki do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określa ściśle art. 17 ust. 1, 1a i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z tym organy orzekające zobowiązane są przede wszystkim kierować się treścią przepisów i nie są związane stanowiskiem wyrażonym w innych decyzjach. Dlatego przekonanie skarżącego, że zaczęto inaczej interpretować przepisy, niż dokonały tego organy orzekające w jego sprawie, nie może być kwalifikowane jako zmiana stanu prawnego lub faktycznego sprawy, a tym samym uzasadniać wystąpienia z kolejnym wnioskiem. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że kolejne podanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na tę samą osobę obejmowało inny okres. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Zasadą jest więc przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a nie ściśle wskazany okres. Tylko przy świadczeniach okresowych można przyjmować, że wnioski obejmujące różne okresy zasiłkowe dotyczą różnych spraw administracyjnych w ujęciu materialnoprawnym. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na stałe taka sytuacja nie występuje (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1466/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 23 sierpnia 2006 r. na stałe. W związku z tym, w rozpatrywanym przypadku upływ czasu nie zmienił uwarunkowań, od których zależało ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Reasumując, prawidłowo organy orzekające uznały, że wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji z 21 września 2020 r. nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej o uprawnieniu skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie renty. Jeżeli skarżący uważa, że wcześniejsza decyzja była wadliwa, to drogą do wyeliminowania tej wadliwości nie może być wydanie w zwykłym trybie kolejnej decyzji dotyczącej tego samego stanu faktycznego i prawnego. Słusznie wskazały organy orzekające, że w takiej sytuacji decyzja zostałaby wydana z naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. i byłaby obarczona kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi gwarancję przestrzegania zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), zgodnie z którą w tej samej sprawie nie mogą występować w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje administracyjne dotyczące tego samego stanu faktycznego i prawnego. Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.