IV SA/Wa 469/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "skarżąca") na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] września 2017r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] września 2017r. nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 – dalej: "u.p.z.p."), [...] Konserwator zabytków działający z upoważnienia Prezydent [...]uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego o funkcji usługowo-mieszkalnej tj. kamienicy frontowej wraz z oficynami – od strony zaplecza tej kamienicy poprzez zabudowę wewnętrznego podwórza i szybu doświetlającego – na cele usługowe (gastronomia i handel), na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy [...] w Dzielnicy [...][...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] dnia [...] lutego 2010r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa" lub "skarżąca") nie zgadzając się z wydanym orzeczeniem. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. (nr wskazany na wstępie) Minister stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest na rzez [...] sp. z o.o., na podstawie wniosku złożonego [...] kwietnia 2017r. a zatem tylko tej spółce lub wyznaczonemu pełnomocnikowi, jako inwestorowi, przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków. Natomiast zażalenie na postanowienie [...] Konserwatora zabytków z dnia [...] września 2017r. zostało wniesione przez podmiot będący stroną postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ale nie będący inwestorem, co zdaniem organu powoduje konieczność stwierdzenia, że zażalenie to zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada w tej sprawie legitymacji do jego złożenia, co wprost wynika z normy art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Powyższe zdaniem organu stanowi przesłankę podmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia. Na powyższe orzeczenie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając: - naruszenie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności złożenia zażalenia mimo, iż postępowanie nie dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia sprzecznego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2017r. w całości lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi w szczególności podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest niesprawiedliwe i rażąco narusza interes prawny strony. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu w kwestii przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oraz podmiotu legitymowanego do jego wniesienia. Zdaniem skarżącej stwierdzenie przez organ niedopuszczalności złożenia przez stronę skarżącą zażalenia na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest nieprawidłowe, bowiem dotyczy ono jedynie postępowań w sprawie wydania decyzji dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego a w niniejszej sprawie planowana inwestycja ma polegać na rozbudowie obiektu budowlanego o funkcji usługowo-mieszkaniowej. Przedmiotowa inwestycja nie może zatem być uznana za inwestycję celu publicznego. Powyższe w ocenie strony skarżącej wskazuje, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, wynikające z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., ograniczenie uprawnienia do zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu warunków zabudowy wyłącznie do inwestora. Strona skarżąca uważa zatem, że była podmiotem uprawnionym do zaskarżenia postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2017r. Skarżąca podniosła również, że zaskarżone postanowienie Ministra jest niesprawiedliwe i rażąco narusza jej interes prawny, gdyż przyjęcie że uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysługuje jedynie inwestorowi, ogranicza prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio powołanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego (także dotyczącego zażaleń z mocy art. 144 k.p.a.), w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wydane przez [...] Konserwatora Zabytków postanowienie z dnia [...] września 2017r., stanowiące przedmiot zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej, jest uzgodnieniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...]położonych przy [...] w [...] polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego o funkcji usługowo-mieszkalnej tj. kamienicy frontowej wraz z oficyną – od strony zaplecza tej kamienicy poprzez zabudowę wewnętrznego podwórza i szybu doświetlającego – na cele usługowe (gastronomia i handel), w zakresie zgodności projektu decyzji z wymogami ochrony zabytków. Uzgodnienia tego [...] Konserwator Zabytków dokonał na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zdanie pierwsze, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten zatem wprost wyłącza, co słusznie podkreśla organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu, możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy – przez inny podmiot niż sam inwestor. W rozpoznawanej sprawie, co jednoznacznie wynika z akt sprawy i czemu nie przeczy skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, nie jest ona inwestorem rozbudowy obiektu budowalnego o funkcji usługowo-mieszkaniowej planowanej na działkach [...] i [...] w obrębie [...]. A zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy stronie skarżącej nie przysługiwało. Zażalenie było zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, a w tej sytuacji prawidłowe było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Za niezasadny tym samym Sąd uznał zarzut zawarty w skardze, że ograniczenie wynikające z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego a co za tym idzie również zarzutu dot. naruszenia art. 6 k.p.a. Stanowisko przedstawione przez stronę skarżącą w tym zakresie w skardze jest nieprawidłowe. Skarżąca formułując bowiem swój pogląd w tym zakresie nie zauważyła, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca w art. 64 ust.1 wskazał, które z przepisów dotyczących wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego mają odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem wskazany przepis art. 64 ust.1 u.p.z.p. wprost stanowi, że "przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy". Powyższe oznacza, że przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i określone w nim ograniczenie co do podmiotów mogących zaskarżyć postanowienia uzgadniające, ma zastosowanie również w postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy a nie tylko w postępowaniach dot. wydania decyzji o inwestycji celu publicznego. To z kolei wskazuje, iż organ prawidłowo zastosował wskazany przepis. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, to zaś przesądziło o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.