II SA/Ol 942/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. w K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu oddala skargę. Postanowieniem z 21 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") odmówił zawieszenia, na wniosek [...] spółki z o.o. (dalej: "spółka", "skarżąca"), postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 20 maja 2016 r., wystawionego przez ten organ. W uzasadnieniu PINB podał, że decyzją z 23 stycznia 2012 r., PINB nakazał J. i A.S. rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce [...]. Zobowiązani poinformowali organ pierwszej instancji, że 11 sierpnia 2015 r. przenieśli własność działki na spółkę. Wobec tego, postanowieniem z 20 kwietnia 2016 r. zawiadomiono skarżącą o przejściu obowiązku rozbiórki budynku i doręczono upomnienie, zaś 20 maja 2016 r. skierowano do spółki tytuł wykonawczy. Postanowieniem z 6 sierpnia 2018 r. organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia grzywny i nałożył na spółkę grzywnę w kwocie 96.845,81 zł. Zawiadomieniem z 14 czerwca 2021 r. poinformowano skarżącą o możliwości wykonania obowiązku rozbiórki i złożenia wniosku o umorzenie nałożonej grzywny. Spółka 16 lipca 2021 r. wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wskazując na trudną sytuację na rynku usług budowlanych, pandemię, brak pracowników i skomplikowaną konstrukcję budynku (drewnianą). PINB wyjaśnił, że art. 56 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1427), dalej: "u.p.e.a.", enumeratywnie wskazują przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, że powołana przez spółkę przyczyna nie stanowi żadnej z wymienionych przesłanek. W złożonym zażaleniu spółka zarzuciła, że PINB naruszył art. 17 § 2 art. 56 § 4 u.p.e.a. i wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła też naruszenie art. 154, art. 155 i art. 166 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez zaniechanie ustalenia, na jakim etapie załatwienia jest pismo Spółki z 3 czerwca 2016 r., w którym wniosła o uchylenie tytułu wykonawczego i wstrzymanie czynności egzekucyjnych rozbiórki przedmiotowego budynku. Spółka zaznaczyła, że to pismo dotyczyło zmiany, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji z 23 stycznia 2012 r. nakazującej rozbiórkę budynku poprzednim zobowiązanym. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 24 września 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu WINB stwierdził, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku braku przepisów szczególnych w u.p.e.a. Zacytował ponadto treść art. 56 § 1 u.p.e.a. i wyjaśnił, że przepis ten wymienia przyczyny obligatoryjnego zawieszenia postępowania, nie przewidując możliwości zawieszenia fakultatywnego. Nie pozostawiono zatem do uznania organu egzekucyjnego możliwości zawieszenia postępowania w danym przypadku. WINB stwierdził, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 56 § 1 u.p.e.a. ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a., to organ egzekucyjny ma obowiązek zawieszenia postępowania. Natomiast w przypadku braku przesłanki z art. 56 § 1 organ egzekucyjny nie może uznaniowo postępowania egzekucyjnego zawieszać. Organ odwoławczy ocenił, że spółka nie wskazała przesłanek zawieszenia z art. 56 § 1 u.p.e.a. we wniosku i w zażaleniu na postanowienie PINB. Wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na mocy art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie szczególnej, np. na podstawie art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-I9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374). WINB podkreślił ponadto, że działania spółki i jej prezesa - uprzedniego zobowiązanego, mimo wymagalności obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku od 29 marca 2012 r., a także brak wykonania rozbiórki pomimo wezwań PINB mogą wskazywać, że jedyną intencją skarżącej jest przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W złożonej skardze spółka zarzuciła naruszenie: - art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, - art. 17 § 2 u.p.e.a. przez brak wstrzymania postępowania egzekucyjnego, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 154, art. 155 i art. 166 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia, na jakim etapie załatwienia jest pismo spółki z 3 czerwca 2016 r., ewentualnie niepotraktowanie pisma z 2 sierpnia 2021 r. jako wyjaśnienia do poprzednich lub jako nowego pisma w sprawie zastosowania powyższych trybów nadzwyczajnych w zakresie zmiany, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji z 23 stycznia 2012 r. nakazującej rozbiórkę budynku, - art. 23 § 6 u.p.e.a. przez niewstrzymanie z urzędu przez organ odwoławczy postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia w całości pisma z 3 czerwca 2016 r., ewentualnie wniosków i oświadczeń zawartych w piśmie z 2 sierpnia 2021 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wywiodła, że organy obu instancji, nie ustaliły na dzień orzekania, jaki jest etap załatwienia pisma z 3 czerwca 2016 r., to jest czy nadal istnieje obowiązek rozbiórki budynku, czy nastąpiło jego uchylenie w trybie nadzwyczajnym, czy też wstrzymano jego wykonanie. Stwierdziła, że to pismo obejmowało wnioski w zakresie, o którym mowa w piśmie z 2 sierpnia 2021 r. W sprawach tych nie zapadły stosowne decyzje, co ma wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się zawieszenia postępowania egzekucyjnego, mającego na celu doprowadzenie do wykonania prawomocnej decyzji PINB z 23 stycznia 2012 r., nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego. Istotą zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest konieczność wstrzymania czynności egzekucyjnych na skutek wystąpienia przeszkód w jego prowadzeniu. Przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Z przytoczonego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest związane z wystąpieniem określonych okoliczności, uniemożliwiających prawidłowy tok postępowania. Zawieszenie postępowania może nastąpić z urzędu albo na żądanie wierzyciela. Podkreślenia przy tym wymaga, że żaden z przepisów u.p.e.a. nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego lub dłużnika. Ewentualny wniosek zobowiązanego należy traktować jako oświadczenie wiedzy o istnieniu podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r, II FSK 1812/19, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy ponadto zauważyć, że art. 56 § 1 u.p.e.a., wymieniając przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie pozostawia organowi egzekucyjnemu swobody co do orzekania o zawieszeniu, jak również nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, niż wyraźnie wskazane w u.p.e.a. Ocena, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu sprawy z chwili rozpatrywania wniosku przez organ egzekucyjny. Instytucja zawieszenia postępowania polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek powstania przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Następuje przerwanie na czas określony biegu postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód do jego dalszego prowadzenia, a samo zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Chodzi tu zatem o przeszkody, które powstały w toku postępowania egzekucyjnego, gdyż powstanie przeszkód przed rozpoczęciem postępowania, uniemożliwia w ogóle jego wszczęcie. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że nie wystąpiła żadna z okoliczności, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Egzekwowany obowiązek jest wymagalny, gdyż jego wykonanie nie zostało wstrzymane i nie odroczono terminu wykonania tego obowiązku, zaś możliwość rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej nie dotyczy niniejszej sprawy. Ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki może zostać wstrzymana w przypadku wznowienia postępowania (art. 152 § 1 k.p.a.) lub wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 159 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowania nadzwyczajne toczyły się wobec orzeczonego nakazu rozbiórki i właściwy organ postanowił o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują też możliwości odroczenia wykonania nakazu rozbiórki. Nie zaistniały również podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wydanego tytułu wykonawczego z powodu zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 pkt 2-4 u.p.e.a. Skarżąca posiada zdolność do czynności prawnych, wierzyciel nie wystąpił o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Natomiast w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie wskazano bezpośrednio kolejnej podstawy zawieszenia postępowania, ustawa odwołuje się tu bowiem do "innych przypadków przewidzianych w ustawach". Dotyczy to jednak takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Zatem tylko ustawa może określać inne, niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a. podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wobec braku możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w przypadku gdy nie zaistniały okoliczności z powodu, których organ zobowiązany byłby z urzędu do zawieszenia tego postępowania, prawidłowo organy obu instancji odmówiły zawieszenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Podnoszone przez skarżącą we wniosku okoliczności nie mogą bowiem uzasadniać w żadnej mierze zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Organy orzekające prawidłowo wyjaśniły skarżącej, że żadna z podanych podstaw nie ziściła się w sprawie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaniechania ustalenia, czy pismo spółki z 3 czerwca 2016 r. (a dokładniej – z 30 maja 2016 r., które wpłynęło do WINB 3 czerwca 2016 r.), zostało załatwione, należy zauważyć, że już w uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśniono, że pismo to, uzupełnione przez pełnomocnika spółki, zostało załatwione postanowieniem PINB z 25 lipca 2016 r., którym odmówiono uwzględnienia zarzutu. Dodać należy, że ani w zażaleniu, ani w piśmie z 4 lipca 2016 r. nie zwarto wniosku o wszczęcie nadzwyczajnych trybów eliminacji decyzji o nakazie rozbiórki z obrotu prawnego. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 17 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia, a także zarzut naruszenia art. 23 § 6 u.p.e.a., przewidującego, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Postępowanie w sprawie ewentualnego wstrzymania egzekucji toczy się z urzędu, a nie na wniosek dłużnika. Rozstrzygnięcie organu jest więc oparte w znacznym stopniu na swobodnym uznaniu organu. Organ może, lecz nie ma obowiązku prowadzenia postępowania z urzędu. Na marginesie tylko zaznaczyć można, że skarżąca nie przedstawiła żadnej okoliczności faktycznej, która podważałaby zasadność zaniechania zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.