II SAB/Gl 34/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. P., K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza B. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdza, przewlekłość prowadzenia postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwotach po 500 (słownie: pięćset) złotych; 4) wymierza organowi grzywnę w kwocie 5000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; 5) zasądza od Burmistrza B. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrot kosztów postępowania. J. P. i K. S. pismem z dnia 15 lutego 2021 r. złożyły do tutejszego Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza B. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianego do realizacji na działce ewidencyjnej nr 1 obręb L. k.m. [...] o powierzchni 0,5447 ha, położonej w L. pod sygn. akt [...]. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, nieuwzględniający ustawowych terminów rozpoznania sprawy, naruszający zaufanie obywateli do organu administracji publicznej oraz poprzez niepodejmowanie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżące wniosły o: - stwierdzenie, że Burmistrz B. dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało rażący charakter; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W skardze przedstawiono następujący przebieg postępowania. W dniu 10 października 2016 r. skarżące złożyły wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianego do realizacji na działce ewidencyjnej nr 1 obręb L. k.m. [...] o powierzchni 0,5447 ha, położonej w L.. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] r. [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Na skutek odwołania złożonego przez strony postępowania (K. S. i P. S.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r., [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz B. decyzją z dnia [...] r., [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanego terenu, natomiast na skutek odwołania złożonego przez ww. strony postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r., [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] r. [...] organ I instancji ustalił kolejny raz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Na skutek odwołania złożonego przez strony postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia [...] r., [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po raz kolejny Burmistrz B. decyzją z dnia [...] r. [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Także ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...] na skutek wniesionych odwołań. W prowadzonym kolejny raz kolejnym postępowaniu sporządzona została ponownie analiza przez uprawnionego urbanistę oraz opracowany został projekt decyzji o warunkach zabudowy, które wpłynęły do organu I instancji w dniu [...] listopada 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] r., [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W związku z wniesionym odwołaniem od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wyznaczyło na dzień [...] r. rozprawę administracyjną, na którą wezwało strony postępowania, Burmistrza B. oraz uprawnionego urbanistę - autora projektów decyzji o warunkach zabudowy. SKO zwróciło uwagę autorowi projektów decyzji, iż w tabeli na str. 2 załącznika nr 2 do decyzji [...] na działce nr 2 jest wymieniony jeden budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości głównej kalenicy 6 m, natomiast w innej sprawie, w której występują te same strony i wyznaczono ten sam analizowany obszar (sprawa o sygn. [...]) w tabeli na str. 2 załącznika nr 2 do decyzji na działce nr 2 są wymienione dwa budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości głównej kalenicy 6 m i 5 m. Zwrócono także uwagę, że w tej samej tabeli załącznika nr 2 do decyzji nr [...] wpisano, że na działce nr 3 brak jest budynków, a w tabeli załącznika nr 2 do decyzji nr [...] na działce nr 3 jest wymieniony budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości głównej kalenicy 4,5 m. Autor projektów decyzji wyjaśnił, że na działce nr 3 są ruiny budynku. Organ II instancji po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...] r., [...] postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Burmistrz B. pismem z dnia [...] maja 2020 r. wezwał skarżące do złożenia dokumentów, to jest kopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, kopii aktualnych warunków technicznych zaopatrzenia projektowanych budynków w wodę i energię elektryczną. W pismach z dnia 26 maja i 16 czerwca 2020 r. skarżace ustosunkowały się do wezwania organu i złożyły żądane dokumenty. W dniu [...] lipca 2020 r. do akt sprawy złożony został projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. W związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania w przedmotowej sprawie skarżące złożyły ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. SKO postanowieniem z dnia [...] r., [...], stwierdziło, że Burmistrz B. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy, a przewlekłość ta miała cechy rażącego naruszenia prawa. Ponadto zarządzono wyjaśnienie przez Burmistrza B. przyczyn przewlekłości i ustalenie osób winnych przewlekłości. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej ninwestycji, ponieważ działka objęta wnioskiem nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku ze zmianą stanowiska Burmistrza w niniejszej sprawie skarżące złożyły odwołanie od wskazanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r., [...] postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z decyzji SKO w szczególności wynikało, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez Burmistrza jest niepełna, ponieważ nie zawiera analizy wszystkich zabudowanych działek, a także cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obecnie organ I instancji nadal prowadzi postępowanie administracyjne i sporządzono kolejny projekt decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy, w którym pominięte miały zostać uwagi Kolegium. Jednocześnie skarżące w szczególności wskazały, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o te same przyczyny uchylały decyzje Burmistrza, a przede wszystkim z uwagi na niestarannie, błędnie sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji miał pomijać uwagi Kolegium i w kolejno sporządzonych decyzjach pojawiały się błędy (przykładowo co do istnienia budynków na działkach w analizowanym obszarze). Zdaniem skarżących rozstrzyganie w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu domów jednorodzinnych nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną, a pomimo tego od kilku lat nie mogą zrealizować planowanej inwestycji Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, iż w przedmiotowej sprawie wydanych zostało już kilka decyzji, które na skutek wniesionych odwołań zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W przedmiotowej sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna, a okres prowadzenia postępowania, jego przebieg, jak również czas trwania podyktowany był z uwzględnieniem i zachowaniem wszelkich terminów, wynikających z k.p.a. Przewlekłość postępowania miała nie wynikać z opieszałości organu, a jedynie z obowiązku zachowania obowiązującej procedury administracyjnej prowadzonej w oparciu o przepisy k.p.a. Burmistrz nie zgodził się także z zarzutem dotyczącym pomijania uwag jakie podczas prowadzonego postępowania w wydanych decyzjach uchylających wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W poszczególnych decyzjach, wydanych przez organ I instancji organ miał szczegółowo ustosunkowywać się do zarzutów jakie podnosił organ odwoławczy. Burmistrz wskazał, że błędy, które zarzucają skarżące, nie wynikają i nie wynikały ze złej woli organu. W przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostały ponadto dwie wizje w terenie, mające na celu ustalenia rodzaju, funkcji i cech istniejącej w terenie zabudowy, oraz faktycznych parametrów budynków. W odpowiedzi na skargę wskazano także w szczególności, że w wyniku przeprowadzonego postępowania w 2020 roku, nastąpiła zmiana uprawnionego urbanisty, który na podstawie przekazanej dokumentacji sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przedstawiono argumentację urbanisty w tym zakresie. W odpowiedzi wskazano także między innymi na klasyfikacje terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. - może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zwrócić także trzeba uwagę, że, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów szczególnych. W myśli art. 53 § 2b p.p.s.a. warunkiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżące złożyły ponaglenie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwołąwcze w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] r., [...], stwierdziło, że Burmistrz B. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy, a przewlekłość ta miała cechy rażącego naruszenia prawa. Ponadto zarządzono wyjaśnienie przez Burmistrza B. przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zwrócić trzeba uwagę, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego został przez skarżące złożony 10 października 2016 r. a więc ponad 4 lata temu. Przez tak długi okres czasu nie uzyskały one ostatecznego rozstrzygnięcia w istotnej dla nich kwestii, pomimo tego, iż Burmistrz B. aż sześciokrotnie wydawał decyzję w przedmiotowej sprawie. Początkowo wydawano decyzje ustalające warunki zabudowy, które następnie uchylane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołań stron postępowania. Za każdym razem organ odwoławczy wskazywał na braki postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które nie były w pełni realizowane skoro kilkukrotnie dochodziło do wydawania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasatoryjnym. Uwagę zwraca także okoliczność, iż ostania decyzja Burmistrza odmawiała ustalenia warunków zabudowy (co miało miało związek ze zmianą na stanowisku urbanisty) i także została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ II instancji kolejny raz wskazał na uchybienia Burmistrza, a w szczególności, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niepełna. Powyższe świadczy o nieprawidłowym sposobie prowadzenia postępowania, przez co stało się ono nieefektywne i nieskuteczne. Przewlekłość prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie można analizować w dwojaki sposób. Przede wszystkim konieczna jest ocena, czy miała ona miejsce pomiędzy wszczęciem postpowania (złożeniem wniosku o wydanie decyzji lub przekazaniem akt przez organ odwoławczy) a wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Należy również dokonać oceny prowadzenia postępowania od momentu złożenia pierwotnego wniosku o wydanie decyzji aż do momentu uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę okresy prowadzenia cząstkowych postępowań w niniejszej sprawie należy zauważyć, że od dnia złożenia wniosku przez skarżące do chwili wydania pierwszej decyzji przez Burmistrza upłynął okres blisko 3 miesięcy. Następnie od dnia uchylenia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do chwili wydania drugiej decyzji przez Burmistrza upłynęły prawie 4 miesiące. Kolejne dwie decyzje zostały wydane przez Burmistrza po ponad 2 miesiącach od dnia uchylenia poprzednich decyzji przez SKO. Kolejne postępowanie przed organem I instancji trwało natomiast około 6 miesięcy. Uwagę zwraca okoliczność, iż analiza urbanisty oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy, wpłynęły do organu w dniu [...] listopada 2018 r., a decyzja w sprawie została wydana dopiero dnia [...] r. Ewidentnie świadczy to o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W tym miejscu zasyganlizować także należy, iż na skutek odwołania od wskazanej decyzji SKO wydało kolejną decyzję o charaktrze kasatoryjnym dopiero dnia [...] r., jednakże trzeba mieć w polu widzenia, iż w międzyczasie przeprowadzona została rozprawa administracyjna. W kolejnym postępowaniu organ I instancji dopiero po blisko 6 miesiącach wezwał skarżące do złożenia określonych dokumentów, które pismami z dnia z dnia 26 maja i 16 czerwca 2020 r. ustosunkowały się do wezwania organu. W dniu [...] lipca 2020 r. do akt sprawy złożony został projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, natomiast ostania decyzja Burmistrza zapadła dopiero dnia [...] r. i także została uchylona przez SKO. Dokonana analiza prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, co sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Doszło bowiem do naruszenia ustawowych terminów do załatwienia sprawy nawet przy przyjęciu, że miała ona charakter skomplikowany. Organ I instancji w szczególności w dwóch ostatnich postępowaniach pomimo tego, iż sprawę merytorycznie załatwił to dopuścił się wielomiesięcznych opóźnień, co było nieuzasadnione. Brak właściwej organizacji postępowania doprowadził do sytuacji, iż sprawa nie została załatwiona w rozsądnym terminie. Burmistrz B. nie zwracał szczególnej uwagi na wszystkie sygnalizowane przez organ II instancji uchybienia i nie realizował jego wytycznych, pomimo tego, iż dotyczyły one często tych samych kwestii. Należy uznać, że przewlekłość wystąpiła również w trakcie całości prowadzonego przez Burmistrza B. postępowania. Przez cztery lata wnioskodawczynie nie mogły uzyskać rozstrzygnięcia ostatecznie załatwiającego ich żądanie. Przyczyną były tu wspomniane wyżej uchybienia organu I instancji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przewlekłość postępowania miała w niniejszej sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jednocześnie sąd administracyjny uznał za zasadne także wymierzenie organowi na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości 5000 zł. Ustalając wysokość tej grzywny sąd nie był jednak, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., związany zamieszczonym w skardze wnioskiem o wymierzenie jej w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zdaniem sądu grzywna w wysokości 5000 zł biorąc pod uwagę długotrwałe prowadzenie postępowania, jest adekwatna i wystarczająca do osiągnięcia celu w postaci zdyscyplinowania organu do wydania stosownej decyzji merytorycznej i tym samym załatwienia definitywnie sprawy. Nieprawidłowości jakich dopuścił się organ I instancji i brak jego zdyscyplinowania przy prowadzeniu postępowania doprowadziły do sytuacji, w której strony nie mogą uzyskać rozstrzygnięcia, na które oczekują od kilku lat, co w istocie godzi w ich interesy. Dlatego też sąd przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwotach po 500 uznając, że stanowi ona odpowiednią rekompensatę za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie zważywszy, że przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy w sposób rażący narusza zasadę pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.