I OSK 1590/22

Dnia 11 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 40/22 o odrzuceniu skargi M. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie stwierdzenia właściwości miejscowej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Uzasadnienie: Postanowieniem z 6 czerwca 2022 r., II SAB/Gl 40/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Miastem R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie stwierdzenia właściwości miejscowej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyło Miasto R., reprezentowane przez radcę prawnego J. S., zaskarżając je w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 58 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w związku z art 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1, art. 78, art. 165, art. 167 oraz art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odrzucenie skargi na skutek błędu oceny prawnej, polegającego na uznaniu, że rozstrzygnięcie organu administracji wydane na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi czynność wewnętrzną organów administracji publicznej, która nie podlega kontroli w trybie środków zaskarżenia na drodze administracyjnej i sądowej, a w konsekwencji, że nie jest dopuszczalne skarżenie bezczynności organu w zakresie ich wydawania, 2) art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. poprzez zaniechanie orzekania merytorycznego w sprawie. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty i stwierdzenie, ze organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Skarżącego z 24 listopada 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Skarżącym, Powiatem B. i Miastem S. odnośnie ponoszenia wydatków na utrzymanie dzieci R.D. oraz S. B. w pieczy zastępczej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie zachodzą. Skarga kasacyjna jako pozbawiona podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są usprawiedliwione. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienia oraz motywów zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że istota sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 ustawy). Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Skarga złożona w niniejszej sprawie nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. W konsekwencji nie dotyczy ona bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi również o bezczynność w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., to jest sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kwestię określenia organów właściwych do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji normuje art. 22 k.p.a. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym. Spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, nie podlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu następuje bowiem w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. A zatem rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, s. 129 - 130). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na niego środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji, ani skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, opublikowane w ONSA 1991/1/30). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie stanowi również określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tak więc zaskarżona w przedmiotowej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem. R., Powiatem B. i Miastem S. nie odnosi się do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w szczególności nie odnosi się do decyzji ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończy postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty. Ponadto ani ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000. ze zm.) ani żadna inna ustawa szczególna wobec Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w sprawie stwierdzenia bezczynności w sprawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W związku z powyższym stwierdzić należy, że rozpoznawana sprawa w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za zasadny. Należy przy tym zauważyć, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia wskazanych w niej przepisów art. 45 ust. 1, art. 78, art. 165, art. 167 oraz art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie dokonywał ich wykładni. Wniesiona skarga kasacyjna zarzucała też naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Również ten zarzut musiał zostać uznany za nieskuteczny. Skoro bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sprawa nie podlega kontroli sądów administracyjnych i odrzucił skargę, to nie mógł przystąpić do rozpoznania zarzutów skargi dotyczących bezczynności i nie był uprawniony do ewentualnego wydania orzeczenia na podstawie art. 149 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.