II SAB/Kr 69/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie w udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 lutego 2022 r. I. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania aktu albo dokonania czynności; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. wniósł w dniu 15 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 lutego 2022 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 19 lutego 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że za pomocą platformy epuap w dniu 19 lutego 2022 r. złożył do Urzędu Miasta w Nowym Sączu wniosek dotyczący przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. 1 Brygady w Nowym Sączu. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również do dnia sporządzenia skargi Prezydent Nowego Sącza nie przesłał żądanych informacji. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął 7 marca 2022 r. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Nowego Sącza jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg na terenie miasta na prawach powiatu za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad. Natomiast zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest projekt organizacji ruchu. Na potwierdzenie swojego stanowiska w sprawie organ przywołał orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu, działający w imieniu Prezydenta Miasta Nowy Sącz wyjaśnił, że skarżący w dniu 19 lutego 2022 r. za pośrednictwem ePUAP złożył do Urzędu Miasta Nowego Sącza wniosek o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. 1 Brygady w Nowym Sączu. Wniosek ten nie został złożony w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponieważ zadania Prezydenta Miasta Nowego Sącza w zakresie zarządzania drogami publicznymi, w tym zarządzania ruchem realizuje powołana do tego jednostka budżetowa, tj. Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu, w dniu 22 lutego 2022 r. złożony wniosek został przekazany przez Urząd Miasta Nowego Sącza do Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu. Zgodnie z art. 35 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki i pismem z dnia 22 marca 2022 r. poprzez ePUAP przekazano w dniu 23 marca 2022 r. wnioskodawcy odpowiedź, że zarządca drogi nie posiada projektu organizacji ruchu dla całego odcinka wskazanej ulicy, natomiast posiada projekt organizacji ruchu dla ul. 1 Brygady na odcinku, na którym wprowadzono sygnalizację świetlną w 2018 r. Stosowny dokument w wersji pdf przekazano wnioskodawcy w załączeniu. Organ wniósł o odrzucenie skargi w całości i uznania jej za bezzasadną, bowiem wnioskodawca został poinformowany, że organ nie dysponuje żądanym dokumentem, zatem nie można w tym przypadku zarzucać bezczynności. W piśmie z dnia 2 maja 2022 r. skarżący przyznał, że informacja publiczna została mu udostępniona i w związku z tym zmodyfikował żądanie skargi, domagając się stwierdzenia bezczynności organu na dzień wniesienia skargi. Skarżący wywodził dalej, że to na organie spoczywa obowiązek zakwalifikowania otrzymanego zapytania pod kątem spełniania kryteriów wniosku o informację publiczną. Wnioskodawca nie ma obowiązku powoływać się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezydent Miasta Nowego Sącza w prosty sposób mógł odpowiedzieć na złożony wniosek przekazując, że nie posiada żądanej informacji, jednocześnie podając przyczynę takiego stanu rzeczy. Prezydent miasta na prawach powiatu pełni rolę zarządzającego ruchem na drogach publicznych na terenie miasta za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad. Przepisy wskazują na kompetencje prezydenta miasta na prawach powiatu w zakresie zatwierdzania projektów organizacji ruchu nakładając równocześnie obowiązek przechowywania zatwierdzonych dokumentów. Na żadnym etapie tej sprawy Prezydent nie wskazał, czy i w jaki sposób delegował te kompetencje i obowiązki na Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu. Tym samym oczekiwanie, że organ, do którego skierowany był wniosek powinien posiadać żądaną informację było uzasadnione. Skarżący nadmienił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał podobne sprawy, w których Prezydent Tarnowa przekazując wnioski jednostce podrzędnej nie zadbał o zrealizowanie wniosku w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej jako "p.p.s.a." Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.". Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20). Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W świetle art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 u.d.ip. nie budzi wątpliwości, że warunkiem powstania po stronie organu władzy publicznej obowiązku udostępnienia określonej informacji publicznej jest skuteczne złożenie wniosku. Nie dotyczy to jedynie informacji, które z mocy prawa podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania. Skuteczność zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej nie może być przy tym oceniana według reguł obowiązujących w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostepnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1621/16, CBOSA). Bezspornie Prezydent Miasta Nowego Sącza jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś objęte wnioskiem skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Skarżący skierował swój wniosek do Prezydenta Miasta Nowego Sącza jako zarządcy dróg gminnych (art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376)). Ulica 1 Brygady w Nowym Sączu której dotyczyło żądanie stanowi drogę gminną. Uchwałą Nr XIX/168/95 Rady Miejskiej w Nowym Sączu z dnia 19 grudnia 1995 r. utworzony został Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu. Jak wynika ze statutu zarządu (w jego aktualnym brzmieniu uwzględniającym zmianę wprowadzoną uchwałą Nr XXVII/281/2020 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 11 lutego 2020 r.) Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy Nowy Sącz, nie posiadającą osobowości prawnej, działającą jako wyodrębniona jednostka budżetowa. MZD jest zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (§ 2 statutu). Nadzór nad działalnością MZD sprawuje Prezydent Miasta Nowego Sącza (§ 3 ust. 2 statutu). Z kolei w myśl § 4 ust. 1 statutu przedmiotem działalności MZD jest między innymi organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, w ramach planu finansowego, spraw związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Nowego Sącza na podstawie przepisów o drogach publicznych. W świetle powyższych zapisów stwierdzić należy, że Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu sprawuje funkcję zarządu dróg, za pomocą której Prezydent wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg publicznych. Miejski Zarząd Dróg wykonuje zatem zadania związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych w zakresie określonym przepisami prawa i wykonuje je w imieniu Prezydenta Miasta. Zatem to czy w ramach podziału czynności sprawami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej dotyczącej zarządzania ruchem na drogach publicznych zajmować się będzie Miejski Zarząd Dróg, czy bezpośrednio Prezydent Miasta, pozostaje wewnętrzną kwestią samego organu. Zagadnienia tego nie normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej - jest to bowiem kwestia organizacji funkcjonowania organu jednostki samorządu terytorialnego. W realiach niniejszej sprawy skierowanie wniosku dotyczącego organizacji ruchu do Prezydenta Miasta jako do zarządcy dróg gminnych znajdowało więc oparcie w przepisach prawa. Skarżący miał prawo oczekiwać, że organ dysponuje objętą wnioskiem informacją publiczną. Okoliczność, że Prezydent przekazał wniosek do jednostki organizacyjnej za pomocą której wykonuje zadania publiczne w zakresie zarządzania drogami publicznymi nie zmienia faktu, że pozostał adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył projektu organizacji ruchu, a zatem materii, która dotyczy każdej osoby jako uczestnika ruchu drogowego. Nie sposób więc zaprzeczyć, że sprawę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że organ uwzględnił wniosek skarżącego i udostępnił mu informację w takim zakresie w jakim był w jej posiadaniu, jednak nastąpiło to z opóźnieniem i już po skierowaniu do sądu skargi na bezczynność. W tej sytuacji, wobec ustania bezczynności na dzień rozpatrywania skargi, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku - stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalniało jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności oraz tego, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem nie udzielił skarżącemu informacji w zakreślonym ustawą 14-dniowym terminie. Okoliczność, że wniosek nie zawierał odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. Jeżeli organ miał wątpliwości w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpoznany, to można było oczekiwać, że zwróci się niezwłocznie do skarżącego o sprecyzowanie żądania. Nie podjęcie żadnych czynności przez okres niemal jednego miesiąca czyni uprawnionym wniosek o bezczynności organu. Ze względu jednak na niewielkie opóźnienie, bezczynność organu nie może być zakwalifikowana jako rażąca, zwłaszcza, że organ, po otrzymaniu skargi, wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu projektu organizacji ruchu dla całej ulicy 1 Brygady, dysponuje jedynie projektem organizacji ruchu wprowadzonym w 2018 r. w związku z uruchomieniem sygnalizacji świetlnej; stosowny projekt został skarżącemu przekazany. Stwierdzenie bezczynności uzasadnia zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (wpisu od skargi) stosownie do art. 200 p.p.s.a.