III OSK 5055/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1260/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1260/20 w ten sposób, że w miejsce słów "z siedzibą w T." wpisać słowa "z siedzibą w W.", 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2020 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Kole określił spółce opłatę stałą w wysokości 27.450,00 zł za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., za pobór wód powierzchniowych z Kanału Pasywnego w km 2+220. Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250,00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s. Podstawę ustalenia opłaty stanowiło pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z [...] września 2015 r., zmienioną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z [...] października 2018 r. Określenie wysokości opłaty stałej zostało poprzedzone informacją roczną organu na podstawie art. 271 ust. 3 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310, dalej: Prawo wodne). Organ wskazał, że obecna lokalizacja Kanału Pasywnego zastąpiła dawną lokalizację odcinka zlikwidowanego przez spółkę koryta rzeki Struga [...]. Kanałem Pasywnym płyną śródlądowe wody powierzchniowe stanowiące własność Skarbu Państwa. Szczególne korzystanie przez spółkę z usługi wodnej polegającej na poborze wód powierzchniowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego poprzedziła decyzja Wojewody Konińskiego z 21 marca 1988 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na przełożenie koryta rzeki Struga [...] według uzgodnionego wariantu. W ocenie organu, gdyby nie dokonano przełożenia koryta rzeki Struga [...], spółka korzystałaby z usługi wodnej polegającej na poborze wód powierzchniowych z dawnej lokalizacji tej rzeki. Na wniosek spółki koryto rzeki przebiegające na długości ok. 4 km w rejonie odkrywki "[...]" uległo przekształceniu. Zlikwidowany został odcinek Strugi [...] od km 2,5 do km 5,5, który zastępuje aktualnie Kanał Pasywny o długości 5 km, szerokości dna 3,0 m, nachyleniu skarp 1:2 i przepustowości 8 m3/s. Potwierdza to opracowanie wykonane w lutym 2017 r. na zlecenie Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Oddział Rejonowy w Koninie pn. "Analiza stanu obecnego i pożądanego układu hydrograficznego po wygaszeniu działalności [...].". Zdaniem organu, nie doszło do zmiany charakteru śródlądowych wód płynących przedmiotowym kanałem, na co nie ma wpływu, że w określonym zakresie spółka może wykorzystywać Kanał Pasywny do prowadzenia wód z odwodnienia zakładu górniczego, ponieważ nadal odbywa się to łącznie z wodami powierzchniowymi śródlądowymi. Oznacza to, że nie może to przesądzać o uznaniu Kanału Pasywnego za system odwadniania zakładu górniczego. Nie można zatem przyjąć, że kopalni przysługuje prawo własności do Kanału Pasywnego. Kanał ten stanowi bowiem jedynie inną lokalizację koryta rzeki Struga [...] i nadal prowadzone nim śródlądowe wody powierzchniowe stanowią własność Skarbu Państwa, a ich pobór przez spółkę skutkuje obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w koniecznym zakresie i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie w sprawie na ustalenie czy Kanał Pasywny jest własnością spółki i należy do systemu odwadniania zakładu, czy też stanowi ujęcie wód podziemnych oraz powierzchniowych. Sąd I instancji wyjaśnił, że do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych dochodzi wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące dwie przesłanki: pobór wykonywany jest do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, a ponadto pobór ten dokonywany jest z ujęć wód podziemnych lub powierzchniowych, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła. Kanał Pasywny nie stanowi własności spółki i nie należy do systemów odwadniania zakładu górniczego w rozumieniu art. 268 ust. 2 Prawa wodnego. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie wnioski organu wynikające z decyzji Wojewody Konińskiego z 21 marca 1988 r. Koryto rzeki Struga [...] przebiegające na długości ok. 4 km w rejonie odkrywki "[...]" uległo przekształceniu w ten sposób, że został zlikwidowany odcinek Strugi [...] od km 2,5 do km 5,5, który zastępuje aktualnie Kanał Pasywny. Znajduje to potwierdzenie w opracowaniu z lutego 2017 r., gdzie stwierdzono między innymi, że należy podjąć działania celem uregulowania Kanału Pasywnego jako koryta wody płynącej - Strugi [...]. Oznacza to, że aktualna lokalizacja Kanału Pasywnego zastąpiła dawną lokalizację odcinka zlikwidowanego koryta rzeki Struga [...] oraz że Kanałem Pasywnym niezmiennie płyną śródlądowe wody powierzchniowe stanowiące własność Skarbu Państwa. Odnosząc się do drugiej przesłanki zwolnienia z opłaty, Sąd I instancji wyjaśnił, że z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 10 września 2015 r. wynika, że celem zamierzonego korzystania z wód jest zakończenie rekultywacji wyrobiska pokopalnianego w kierunku wodnym. Oznacza to, że pobór wód powierzchniowych określony w pozwoleniu wodnoprawnym nie jest bezpośrednio wykorzystywany do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) ani do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, ale do przywracania wartości użytkowych lub przyrodniczych terenom zniszczonym w wyniku tej działalności. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalono w prawidłowej wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. Polegało to na oddaleniu skargi, co jest dowodem na brak analizy całości materiału w sprawie. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił wyłącznie stanowisko organu pomijając stanowisko spółki. Stanowi to naruszenie art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 6 i art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ w koniecznym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 268 ust. 2 Prawa wodnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Polegało to na uznaniu przez Sąd I instancji, że Kanał Pasywny nie stanowi własności spółki i nie należy do systemów odwadniania zakładu górniczego i stąd nie podlega zwolnieniu z opłaty stałej. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Polegało to na oddaleniu skargi, co jest dowodem na brak analizy całości materiału w sprawie. Przede wszystkim, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Powyższy zarzut nie został w ogóle uzasadniony. Natomiast w ramach tego zarzutu został w istocie sformułowany dodatkowo zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a., przy czym uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił wyłącznie stanowisko organu pomijając stanowisko spółki. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może zostać skutecznie w ten sposób uzasadniony, ponieważ norma z art. 7 Konstytucji RP statuującą ogólną, ustrojową zasadę praworządności nie może stanowić samodzielnej podstawy do podważenia oceny wyrażonej przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu. Natomiast normy z art. 6 i 7 k.p.a. nie są w ogóle stosowane przez Sąd I instancji, który dokonuje jedynie kontroli legalności zastosowania tych przepisów przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ w koniecznym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony, w szczególności przez wskazanie, jakie środki dowodowe zostały pominięte przez organ oraz jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały te środki dowodowe. Po trzecie, zamierzonego skutku nie mógł odnieść w tej sprawie również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 268 ust. 2 Prawa wodnego. W ocenie spółki, naruszenie tego przepisu polegało na błędnej wykładnii i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu normy prawnej wynikającej z tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jest to istocie zarzut o zasadniczym znaczeniu w tej sprawie, ale również ten zarzut został w sposób niewłaściwy uzasadniony. Sąd I instancji akceptując w tym zakresie stanowisko organu w sposób szczegółowy uzasadnił swoje stanowisko w zakresie wykładni art. 268 ust. 2 Prawa wodnego. Natomiast stanowisko spółki zaprezentowane w spółce sprowadza się do stwierdzenia, że "pobór wód jest dokonywany do celów pozostałego górnictwa mającego na celu zakończenie rekultywacji wyrobiska pokopalnianego w kierunku wodnym a Kanał Pasywny stanowi system odwadniania zakładu górniczego". Stwierdzenie to nie zostało w żaden sposób rozwinięte ani uzasadnione i w tym zakresie nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić i uzasadnić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto, uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać trzeba, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, ponieważ stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu oczywistej omyłki polegającej na niewłaściwym oznaczeniu siedziby skarżącej spółki, Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.