III OSK 5127/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1816/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (poprzednia nazwa B. sp. z. o.o., dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Góra Kalwaria z [...] sierpnia 2019 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu wraz z bazą transportową na działce nr ew. [...]. Jak wynika z akt sprawy przedsięwzięcie zostało zaplanowane na terenie części działki [...] położonej na terenie wsi, która zgodnie z uchwałą Nr 194/XXXII/96 Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z 14 listopada 1996 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Góra Kalwaria (Dz.Urz. Woj. Warszawskiego nr 5/11, dalej także: m.p.z.p.), została oznaczona symbolem NU - składowisko - utylizacja odpadów komunalnych. Dla tego terenu określono także zasady realizacji planu wprowadzając zakaz tworzenia obiektów kubaturowych niezwiązanych z utylizacją na tym terenie oraz w strefie ochronnej wysypiska śmieci. Szczegółowe ustalenia uchwały w zakresie ochrony i kształtowania środowiska, doprecyzowuje opis przeznaczenia przedmiotowego terenu, zgodnie z którym: "Na terenie przeznaczonym dla utylizacji odpadów zakłada się budowę kompostowni, sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania oraz budowę składowiska na odpady nie nadające się do przetwarzania (tzw. balast). W budowie i eksploatacji całego projektowanego obiektu ustala się uwzględnienie rozwiązań technicznych, maksymalnie zabezpieczających środowisko i minimalizujących jego uciążliwość dla otoczenia. Ustala się: Konieczność wykonania oceny oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi całego obiektu tj. istniejącego wysypiska, łącznie z projektowanym obiektem.". Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nie przewiduje, żeby na nieruchomości przeznaczonej pod przedsięwzięcie można było prowadzić działalność polegającą na doczyszczaniu opakowań pochodzących z jednostek handlowych (np. supermarketów i okolicznych zakładów przemysłowych) oraz produkcję paliwa alternatywnego z pozostałości po sortowaniu surowców. W ocenie organu odwoławczego, przepisy m.p.z.p. należy interpretować w sposób literalny i nie można się posługiwać definicjami ustawowymi, które weszły w życiu już po uchwaleniu planu. Przeciwne stanowisko prezentuje spółka. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie można było w sposób niebudzący wątpliwości uznać w drodze wykładni przepisów m.p.z.p., że plan ten dopuszcza możliwość realizacji przedsięwzięcia planowanego przez spółkę. Zmiana m.p.z.p. dokonana uchwałą z 14 listopada 1996 r. miała na celu dokonanie rozbudowy istniejącego już składowiska utylizacji odpadów komunalnych, przez budowę kompostowni i sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania oraz budowę składowiska na odpady nienadające się do przetwarzania tzw. balast. Uchwalenie m.p.z.p. nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach). Natomiast obowiązujące w dacie uchwalenia planu przepisy nie normowały wielu pojęć, które regulują obecnie obowiązujące przepisy. Organy nie mogły więc dokonać wykładni rozszerzającej i celowościowej przepisów prawa miejscowego. Plan przewiduje możliwość realizacji składowiska utylizacji odpadów komunalnych. Samo pojęcie utylizacji nie jest zdefiniowane w obecnie obowiązujących przepisach. W ustawie o odpadach zdefiniowano recykling, odzysk, unieszkodliwianie odpadów, odpady, bioodpady i odpady komunalne, ale nie utylizację. Pojęcie to jest bez wątpienia związane z gospodarką odpadami, "kojarzy się" bowiem z unieszkodliwianiem i często używane jest przy dokonywaniu recyklingu, odzysku lub gospodarki odpadami w ogóle, bez rozróżnienia na śmieci i odpady. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach, przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Definicja unieszkodliwiania odpadów ma charakter ogólny i oznacza, że jeżeli jakiemukolwiek z działań dotyczących odpadów nie da się przypisać cech, którejkolwiek z metod odzysku, to działanie takie musi być traktowane jako unieszkodliwianie. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 7 ustawy o odpadach, unieszkodliwianiu poddaje się te odpady, z których uprzednio wysegregowano odpady nadające się do odzysku. W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższych rozważań organy nie mogły dokonać wykładni celowościowej, rozszerzającej i systemowej przepisów m.p.z.p. Zakres zmian przepisów prawnych w odniesieniu do składowiska odpadów dokonany od 1996 r., jak również unormowania m.p.z.p., pozwalały jedynie na dokonanie literalnej wykładni przepisów tej uchwały. Planowane przez spółkę przedsięwzięcie dotyczy natomiast nieprzewidzianej w planie realizacji instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiorki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Spółka planuje dokonać m.in. doczyszczania surowców wtórnych pochodzących ze strumienia opakowań z zakładów przemysłowych i jednostek handlu oraz produkcji paliwa alternatywnego. Sąd I instancji nie podzielił przy tym zarzutów w zakresie zastosowania w tej sprawie szerokiego pojęcia odpadów komunalnych. Plan dopuszcza realizację składowiska jedynie dla odpadów komunalnych i przetwarzania tylko tych odpadów w sortowni. Nie można uznać, że cechy instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych spełnia instalacja do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu. Sąd I instancji nie podzielił ponadto stanowiska skarżącej, że skoro obowiązująca w 1996 r. ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.) nie przewidywała podziału na odpady komunalne i inne przemysłowe, to stosując wykładnię celowościową należy uznać, że kwestia pochodzenia odpadów nie powinna mieć w niniejszej sprawie znaczenia. W ocenie Sądu I instancji, organy zasadnie dokonały literalnej wykładni m.p.z.p. uznając, że nie przewiduje on możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na braku uwzględnienia skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie spółki, rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy Góra Kalwaria obszaru wsi [...] skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w związku z "art. 4" m.p.z.p. Polegało to na przyjęciu, że z przepisów tych nie wynika możliwość gospodarowania odpadami na obszarze działki nr ew. [...] w sposób określony we wniosku spółki o wydanie decyzji środowiskowej. Po drugie, błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że odpady opakowaniowe z jednostek handlu oraz przemysłu nie mogą stanowić odpadów komunalnych. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, pomimo sformułowania przez spółkę dwóch zarzutów naruszenia prawa procesowego, jest to w istocie jeden zarzut podnoszący naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. Zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia skargi. Ponadto uzasadnienie tego zarzutu sformułowane w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej jest niezwykle lakoniczne i sprowadza się do powołania się na "niejasne i budzące wątpliwości interpretacyjne zapisy art. 4" m.p.z.p. (czyli w istocie § 4 m.p.z.p.). Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. "Zasady techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Oznacza to, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego dzieli się na przepisy, natomiast "zapis" jest instytucją prawa spadkowego uregulowaną w art. 968 i nast. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.). Niezależnie od powyższych uchybień skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony [...]. Przedmiotem tej sprawy nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, ale przyznanie określonych uprawnień przez ustalenie na wniosek strony środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Stąd też norma z art. 7a 1 § k.p.a. nie mogła mieć w tej sprawie zastosowania. Po drugie, zasadniczy zarzut w tej sprawie to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 4 m.p.z.p. Zgodnie z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W tej sprawie tego rodzaju przepisem jest § 4 m.p.z.p., który określa ustalenia szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w którym przeznaczenie terenu oznaczonego NU określono jako "składowisko – utylizacja odpadów komunalnych". Na terenie przeznaczonym dla utylizacji odpadów założono budowę kompostowni, sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania oraz budowę składowiska na odpady nienadające się do przetwarzania (tzw. balast). W budowie i eksploatacji całego projektowanego obiektu założono uwzględnienie rozwiązań technicznych, maksymalnie zabezpieczających środowisko i minimalizujących uciążliwość dla otoczenia. Ustalono także konieczność wykonania oceny oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi całego obiektu tj. istniejącego wysypiska, łącznie z projektowanym obiektem. Natomiast planowane przez spółkę przedsięwzięcie ma polegać na "budowie instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu". Spółka planuje dokonać m.in. doczyszczania surowców wtórnych pochodzących ze strumienia opakowań z zakładów przemysłowych i jednostek handlu oraz produkcji paliwa alternatywnego. Niezależnie zatem od różnic pojęciowych między tymi uwzględnionymi w planie, a wynikającymi z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, planowana przez spółkę działalność wykracza poza gospodarkę odpadami komunalnymi. Tego rodzaju gospodarkę odpadami natomiast zaplanowano w § 4 m.p.z.p. dla przedmiotowego terenu. W obowiązującym w dacie uchwalenia m.p.z.p. stanie prawnym brak było definicji odpadów komunalnych, w szczególności brak jest tego rodzaju definicji w ustawie z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.), chociaż pojęciem tym posługuje się wydane na podstawie art. 58 tej ustawy, rozporządzenie Rady Ministrów z 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach (Dz.U. Nr 24, poz. 91 ze zm.). Należy jednak przyjąć, że również w obowiązującym wówczas porządku prawnym odpadami komunalnymi były odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych (art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w tej definicji nie mieszczą się surowce wtórne pochodzące ze strumienia opakowań z zakładów przemysłowych i jednostek handlu, bo tego rodzaju odpady są skutkiem prowadzonej działalności przemysłowej. Oznacza to, że "odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych", o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, to nie odpady, które powstały np. w ramach działalności przemysłowej i są podobne do powstałych w gospodarstwie domowym. Tego rodzaju rozumienie definicji odpadów komunalnych jest zbyt szerokie. Chodzi tu również o podobieństwo charakteru odpadów, a więc w istocie chodzi o odpady, które powstały w podobny sposób jak te powstałe w gospodarstwach domowych. Wynika to z tego, że każda działalność prowadzona przez człowieka, w tym działalność gospodarcza, ze swojej istoty prowadzi do wytworzenia odpadów komunalnych, właśnie z uwagi na udział człowieka w tej działalności i czynności wykonywane przez tego człowieka w taki sam sposób, jak w gospodarstwie domowym. Nie jest więc również prawidłowe stanowisko spółki, że wykładnia przepisów m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że celem prawodawcy lokalnego było stworzenie zakładu gospodarki odpadami, który miał prowadzić do pełnego zagospodarowania odpadów komunalnych i innych. Do tych "innych" odpadów wskazywanych przez spółkę nie odwołują się przepisy m.p.z.p. Bez znaczenia jest zatem, że § 4 m.p.z.p. przewidywał również realizację kompostowni oraz sortowni odpadów, ponieważ z uwagi na założone przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem NU, zarówno kompostownia, jak i sortowanie miały dotyczyć odpadów komunalnych. Bez wpływu na wynik sprawy są również rozważania skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do stwierdzenia, że gdyby m.p.z.p. został uchwalony obecnie, to przewidywałby inne, szersze przeznaczenie terenu. Tego rodzaju nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został bowiem uchwalony, a właściwy organ był zobowiązany dokonać oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem, który pozostaje w obrocie prawnym. Z kolei wykładnia historyczna to wykładnia odnosząca się do konkretnego kontekstu historycznego, a jak już wyżej wskazano, brak jest podstaw do przyjęcia, że w obowiązującym w dacie uchwalenia m.p.z.p. stanie prawnym, pojęcie odpadów komunalnych należało intepretować szerzej niż obecnie. Powyższe oznacza, że również zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutów naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 4 m.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.