II OSK 2252/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 21/22 w sprawie ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa na rzecz M. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., II SAB/Rz 21/22, oddalił skargę M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (dalej PINB) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. R. wniosła do WSA w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.). Wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie PINB do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie o przyznaniu od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę. Sąd uznał, że pomimo, iż prowadzone przez PINB postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych toczy się już ponad trzy lata, licząc od zwrotu akt organowi po wyroku Sądu z dnia 27 grudnia 2018 r. (zwrot ten nastąpił 16 maja 2019 r.), to nie można go określić mianem przewlekłego. Decydujące znaczenie dla takiej oceny mają dwie okoliczności. Pierwsza to fakt, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Szerzenie się tego wirusa spowodowało dużą dezorganizację życia społecznego, w tym w zakresie funkcjonowania podmiotów prywatnych prowadzących działalność gospodarczą oraz w zakresie pracy urzędów administracji publicznej. Zdaniem Sądu, trudności w funkcjonowaniu urzędów administracji łączących się z epidemią SARS-CoV2 należy uwzględnić przy analizie szybkości prowadzonego przez PINB postępowania. Na trudności te powoływał się ten organ w pismach – zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wskazując na panującą epidemię oraz wynikającą z niej absencję pracowników. Jest to, w ocenie Sądu, nadzwyczajna okoliczność, której organ nie mógł przewidzieć i przedsięwziąć środki, które wyeliminowałyby negatywne aspekty tego zjawiska tak, by strony mogły "uzyskiwać" rozstrzygnięcia ważnych dla nich spraw w ustawowych terminach. Zdaniem Sądu, drugą okolicznością, która nie pozwala przypisać PINB przewlekłego prowadzenia postępowania jest to, że organ ten w zakresie podejmowania w sprawie kolejnych czynności uzależniony był od działań inwestorów, a ci od podmiotów trzecich. Projekt budowlany zamienny może bowiem sporządzić tylko osoba posiadająca fachową wiedzę potwierdzoną uprawnieniami budowlanymi do projektowania, o czym mowa w art. 34 p.b. Jest to dokument, który wymaga poświęcenia określonej ilości czasu na jego sporządzenie, co może oznaczać, że okres jego uzyskania przez zainteresowane podmioty może być stosunkowo długi, a stan epidemii mógł dodatkowo przyczynić się do tego, że był on dłuższy niż dotychczas. Powyższe miał na uwadze PINB wyznaczając inwestorom kilkumiesięczne terminy na przedłożenie odpowiadającego prawu projektu budowlanego zamiennego. Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. M. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie PINB do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł., zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 35 § 1 i art 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zachodziła przewlekłość postępowania polegająca na braku załatwienia sprawy przez organ w rozsądnym terminie i wyznaczaniu przez organ na rzecz inwestora kolejnych terminów na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, które to terminy nie były przez inwestora dotrzymywane bez żadnych sankcji ze strony organu, a prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna skutkować stwierdzeniem, że z uwagi na brak podejmowania przez organ realnych czynności przymuszających inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenie postępowania; 2. art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania. polegające na braku uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania, w sytuacji gdy w przedmiotowym postępowaniu organ przez 2,5 roku nie podejmował żadnych realnych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy poza przedłużaniem inwestorom terminu do przedłożenia prawidłowego projektu budowlanego zamiennego, a także nie podejmował żadnych działań celem wyegzekwowania od inwestorów przedłożenia prawidłowego projektu, a prawidłowa wykładania ww. przepisu powinna skutkować uznaniem, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. art. 15zzs ust. 1, art. 15 ust. 10, art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez błędną wykładnię j niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu że na podstawie ww. przepisów, bieg terminu dla załatwienia sprawy przez organ był wstrzymany, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna skutkować uznaniem, że przepisy te obowiązywały od dnia 2 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., a zatem nie uzasadniają one załatwienia sprawy przez organ przez okres 2,5 roku. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. PINB poinformował, że decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił D. i J. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ww. decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd I instancji uznał, że pomimo iż przedmiotowe postępowanie toczyło się ponad trzy lata, to nie można określić go mianem przewlekłego. W opinii Sądu, decydujące znaczenie dla takiej oceny mają dwie okoliczności. Pierwsza to fakt, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Druga to fakt, że organ w zakresie podejmowania w sprawie kolejnych czynności uzależniony był od działań inwestorów, a ci od podmiotów trzecich. Projekt budowlany zamienny może bowiem sporządzić tylko osoba posiadająca fachową wiedzę potwierdzoną uprawnieniami budowlanymi do projektowania. Motywując swoje stanowisko w zakresie pierwszej z podanych wyżej okoliczności WSA powołał się na art. 15zzs ust. 1, art. 15zzs ust. 10 i art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazywano, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., II OSK 2699/21, LEX nr 3349653). Ponadto przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości" postępowania obejmuje opieszałe, nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Przypadkiem przewlekłości będzie też w określonych okolicznościach stan, w którym dojdzie do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18, LEX nr 2642600). Jak słusznie wskazała skarżąca kasacyjnie w zarzucie naruszenia art. 15zzs ust. 1, art. 15 ust. 10, art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przepisy te obowiązywały od dnia 2 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r. Nie uzasadniały więc załatwienia sprawy przez organ przez okres 2,5 roku. Co prawda WSA nie twierdził, że przepisy te obowiązywały przez cały okres, który upłynął od wszczęcia sprawy, a jedynie, że należy uwzględnić fakt utrudnień spowodowanych istnieniem pandemii, niemniej jednak nie można ich treścią oraz istnieniem pandemii tłumaczyć braku rozstrzygnięcia sprawy przez cały czas od 2018 r. (a więc jeszcze przed pandemią) do 2022 r. Utrudnienia spowodowane istnieniem pandemii mogą mieć znaczenie dla oceny, czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale nie są wystarczającą podstawą do przyjęcia, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle. Podobne uwagi odnieść należy do uzależnienia podejmowania w sprawie kolejnych czynności od działań inwestorów i podmiotów trzecich. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie sprawnie było zmobilizowanie uczestników postępowania do jego sprawnego zakończenia, a nie w istocie bierne oczekiwanie na działania tych podmiotów. To, że organ takich działań mobilizujących nie podejmował skutecznie świadczy o nieefektywnym prowadzeniu postępowania, a brak stosownych działań uczestników postępowania i innych podmiotów może świadczyć jedynie o braku rażącego charakteru przewlekłości. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i art 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 15zzs ust. 1, art. 15zzs ust. 10 i art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, mają usprawiedliwione podstawy. Co do zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 p.p.s.a. zauważyć wypada, że unormowania te zawierają tzw. przepisy wynikowe, tj. mówiące o tym, jaki jest wynik sprawy w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz jakie w takiej sytuacji mogą być podjęte rozstrzygnięcia. Możliwość stosowania tych unormowań zależy zatem od wyniku sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty mające usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia, że prowadząc postępowanie przez okres kilku lat PINB podejmował nieskuteczne działania w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. WSA oceni przy tym wpływ pandemii i uzależnienia rozstrzygnięcia od działań innych podmiotów na kwalifikację prowadzonego przez organ postępowania, a więc czy ewentualne przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.