II OSK 2520/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 479/22 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 479/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 29 grudnia 2021 r., znak DOA.7110.103.2021.KBA, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr 114/2021. Drugą z wymienionych powyżej decyzji Wojewoda odmówił – na wniosek J. D. – stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 26 czerwca 2018 r., nr DAR-UA-II.1310.2018 o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Łodzi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania J. D. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "PPSA" w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 "KPA" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaaprobowanie stanowiska organów, a co za tym idzie – przez "zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora [...] z powodu rażącego naruszenia prawa, jakim dotknięte jest to rozstrzygnięcie" [zapewne autor skargi kasacyjnej miał na myśli decyzję Prezydenta z dnia 26 czerwca 2018 r. – uw. NSA]. W ocenie skarżącej kasacyjnie zebrany materiał dowodowy, zwłaszcza prywatna ekspertyza biegłego z zakresu rzeczoznawstwa budowlanego, mgr. inż. arch. T. B. , wprost wskazuje na "niezgodność rzeczonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z zasadami sztuki architektonicznej oraz przepisami prawa budowanego", w szczególności co do: braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sprzeczności projektu z regulacjami techniczno-budowlanymi (p.poż., spływ wód opadowych, osuwisko śnieżne z dachu) oraz błędnego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "PPSA" w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 "KPA", poprzez nienadanie w ślad za organami właściwej mocy dowodowej znajdującej się w aktach sprawy prywatnej ekspertyzie biegłego z zakresu rzeczoznawstwa budowlanego, mgr. inż. arch. T. B., podczas gdy dowód ten ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie stwierdzenia, że decyzja Głównego Inspektora "została wydana w sposób oczywiście niezgodny z zasadami sztuki architektonicznej oraz przepisami prawa budowlanego"; Zdaniem skarżącej kasacyjnie opisane wyżej naruszenia procedury doprowadziły do "oddalenia skargi oraz do utrzymania w obrocie ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie niepełnego i obarczonego licznymi wadliwościami merytorycznymi materiału dowodowego". Mając na uwadze powyższe J. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji obu instancji. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały wąsko zakreślone, ale i są niekompletne (o tym niżej). Z tych przyczyn zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny został znacząco ograniczony. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Co więcej, jeżeli objęte zarzutami przepisy prawa są ogólne i funkcjonują w pewnym kontekście normatywnym (na przykład są to przepisy odwołujące do innych regulacji czy współstosowane z innymi regulacjami) w zasadzie należy oczekiwać również, że stosowne powiązania normatywne zostaną w skardze kasacyjnej wskazane i wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów – jak to określono: "PPSA" i "KPA". Nie podano ani nazw, ani publikatorów tych aktów prawnych. Z uwagi jednak na powszechnie przyjętą i utrwaloną praktykę stosowania tych skrótów Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby doszło do nieuzasadnionego uszczerbku konstytucyjnego prawa do sądu skarżącej kasacyjnie (art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – przyjął, że wspomniane zarzuty dotyczyły naruszenia odpowiednio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Na spektrum możliwej merytorycznej weryfikacji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma jednak wpływ także niekompletność podniesionych zarzutów w zakresie przedstawienia ich koniecznych powiązań normatywnych. W obu zarzutach, skonstruowanych jako zestawienie grup naruszonych przepisów, autor skargi kasacyjnej wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten jest podstawą prawną orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku orzekał na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nawet jednak gdyby dopuścić możliwość podniesienia w takiej sytuacji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (jako przepisu, który Sąd pierwszej instancji powinien zastosować, a tego nie uczynił), to i tak skuteczność kasacyjnego zarzutu naruszenia rozważanej regulacji wymaga powiązania jej z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, których dopuścić się miały organy. Innymi słowy należy nie tylko wskazać, że wojewódzki sąd administracyjny powinien orzekać na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale trzeba w skardze kasacyjnej wykazać, dlaczego orzekł niepoprawnie oddalając skargę i dlaczego powinien był ją uwzględnić. Z wymienionym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w przypadku obu zarzutów, skarżąca kasacyjnie łączy zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Konstrukcja zarzutów, jak i motywy skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że przepisom art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uchybiono, cyt.: "z powodu rażącego naruszenia prawa, jakim dotknięte jest to rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy, zwłaszcza prywatna ekspertyza biegłego z zakresu rzeczoznawstwa budowlanego, mgr. inż. arch. T. B. , wprost wskazuje na niezgodność rzeczonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z zasadami sztuki architektonicznej oraz przepisami prawa budowanego co do: braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sprzeczności projektu z regulacjami techniczno-budowlanymi (p.poż., spływ wód opadowych, osuwisko śnieżne z dachu) oraz błędnego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu". Podobnie umotywowano zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., który wyrażać się miał w, cyt.: "nienadaniu w ślad za organami obu instancji właściwej mocy dowodowej znajdującej się w aktach sprawy prywatnej ekspertyzie biegłego z zakresu rzeczoznawstwa budowlanego, mgr. inż. arch. T. B. , podczas gdy dowód ten ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w sposób oczywiście niezgodny z zasadami sztuki architektonicznej oraz przepisami prawa budowlanego". Skarga kasacyjna poza powyższymi cytatami nie identyfikuje rażących naruszeń prawa, którymi dotknięta miała być decyzja Prezydenta z dnia 26 czerwca 2018 r. o udzieleniu G. S. pozwolenia na budowę. Autor skargi kasacyjnej powtarza tezy o oczywistym naruszeniu, czy sprzeczności tej decyzji z planem miejscowym i przepisami techniczno-budowlanymi, a nadto wskazuje na błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za skuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może z urzędu domyślać się, jakie rażące naruszenia przepisów prawa autor skargi kasacyjnej miał na myśli, wskazując na wadliwe działanie organu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie w czym wyrażać się mogło znaczenie dla sprawy zaniechań w zakresie postępowania dowodowego i uzasadnienia decyzji (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) wydanej w trybie tzw. nieważnościowym, skoro autor skargi kasacyjnej nie podał w żadnym miejscu tej skargi, w kierunku zidentyfikowania jakich to wad kwalifikowanych decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. postępowanie dowodowe przez Wojewodą i Głównym Inspektorem miałoby zmierzać. Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu nadmienia, że zapoznał się oczywiście z materiałem zebranym w aktach, w tym także dołączoną do skargi kasacyjnej ekspertyzą uzupełniającą nr 7/2022 autorstwa mgr. inż. arch. T. B. Sąd ma świadomość, że w ekspertyzie tej dokonano analizy zamierzenia budowlanego zaprojektowanego na działce nr [...] i że odnotowuje się w niej przepisy, w szczególności techniczno-budowlane, które miały zostać zdaniem mgr inż. T. B. naruszone. Wadą skargi kasacyjnej, która czyni jej zarzuty niekompletnymi i nieskutecznymi, jest jednak to, że ani w obrębie zarzutów, ani w żadnym miejscu w jej treści, przepisy te nie zostały sprecyzowane i wskazane jako naruszone, na przykład w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Innymi słowy, autor skargi kasacyjnej skonstruował podstawy kasacyjne w formule otwartej – twierdzi, że Wojewoda oraz Główny Inspektor powinni stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta, lecz w samej skardze kasacyjnej, w tym nawet w jej uzasadnieniu, nie podano ani jednego przepisu, który choćby hipotetycznie mógł zostać (rażąco) naruszony przez ten ostatni organ poprzez wydanie decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.