II SA/Ke 224/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 30 czerwca 2021 r. nr XLIV/308/2021 w przedmiocie określenia wzoru wniosku o wypłatę zryczałtowanego dodatku energetycznego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej załącznika w zakresie: - zawartego w punkcie 1 numeru "PESEL" wnioskodawcy; - zawartego w punkcie 4 sformułowania: "świadomy/a odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w myśl art. 233 § 1 kodeksu karnego "kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8""; - zawartego w punkcie 5 sformułowania "/oryginał do wglądu/"; II. zasądza od Gminy Stąporków na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 30 czerwca 2021 r. nr XLIV/308/2021 Rada Miejska w Stąporkowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 5d ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.), zwanej dalej "u.P.e.", określiła wzór wniosku o wypłatę zryczałtowanego dodatku energetycznego w brzmieniu wskazanym w Załączniku do uchwały (§ 1), w którym przewidziano m.in. wymóg: - wskazania numeru PESEL wnioskodawcy (pkt 1 "DANE WNIOSKODAWCY"), - podpisania przez wnioskodawcę oświadczenia następującej treści: "Ja niżej podpisany/a świadomy/a odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w myśl art. 233 § 1 kodeksu karnego "kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8 lat" oświadczam, co następuje: (...)" (pkt 4 "OŚWIADCZENIE WNIOSKODAWCY"), - dołączenia do wniosku kopii umowy kompleksowej/umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym /oryginał do wglądu/ (pkt 5 "ZAŁĄCZNIKI"). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski zakwestionował ww. uchwałę w zakresie: 1. nr PESEL wnioskodawcy; 2. sformułowania: "Ja niżej podpisany/a świadomy/a odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w myśl art. 233 § 1 kodeksu karnego "kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8"; 3. sformułowania odnoszącego się do umowy kompleksowej/umowy sprzedaży energii elektrycznej "oryginał do wglądu". Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia – w sposób istotny – art. 5d ust. 2 u.P.e. poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej, polegającym na żądaniu we wniosku o wypłatę dodatku danych osobowych, które nie są niezbędne do wypłacenia dodatku energetycznego oraz nałożeniu na wnioskodawców obowiązku składania oświadczenia na podstawie 233 § 1 Kodeksu karnego, podczas gdy z ustawy nie wynika podstawa do żądania ww. danych oraz oświadczenia. Mając na uwadze treść art. 5d ust. 2, 3 i art. 3 pkt 13c u.P.e. Wojewoda wskazał, że wniosek o wypłatę dodatku energetycznego ma na celu wykazanie spełnienia przesłanek do jego otrzymania, to jest: - wskazanie miejsca zamieszkania odbiorcy celem ustalenia właściwości organu, - ustalenie, że wnioskodawca jest odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej, - ustalenie, że wnioskodawca jest stroną umowy kompleksowej. Odnosząc się do żądanego w ramach wzoru wniosku określonego uchwałą numeru PESEL skarżący wskazał, że jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Żadna z powyższych danych nie potwierdza przesłanek, od których zależne jest żądane świadczenie lub jego wysokość i nie może nawet służyć ich weryfikacji. Wskazane powyżej dane nie są zatem niezbędne do realizacji celu, dla którego miałyby być przetwarzane (w tym zbierane), a ich zakres wprost wykracza poza normę kompetencyjną. Wprowadzenie obligatoryjności danych co do numeru PESEL skutkuje w konsekwencji tym, że z kręgu wnioskodawców zostaną wykluczone osoby, które nie mają tego numeru - wbrew przepisom ustawy. Numer PESEL jest krajowym numerem identyfikacyjnym, który powinien podlegać szczególnej ochronie. Jego używanie na potrzeby oznaczenia strony postępowania administracyjnego w przypadku, gdy brak jest przepisu wprost stanowiącego podstawę dla przetwarzania tej danej, jest nadmiarowe i niezgodne z zasadą minimalizacji danych wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c RODO. Jeśli chodzi zaś o zakwestionowane oświadczenie (pkt 4 wzoru wniosku), to żadna z wymienionych w art. 233 K.k. przesłanek nie zachodzi w przypadkach złożenia informacji czy deklaracji. Upoważnienie do uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia musi wynikać z ustawy, co wielokrotnie podkreślane było w orzecznictwie, zaś wprowadzenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej w akcie prawa miejscowego narusza tą zasadę. Skarżący podniósł wreszcie, że z załącznika do uchwały wynika, iż kopia umowy kompleksowej/umowy sprzedaży energii elektrycznej stanowić będzie załącznik do wniosku – co pozostaje w zgodzie z art. 5d ust. 1 u.P.e. Jednakże dodatkowo wprowadzono obowiązek przedłożenia oryginału tej umowy do wglądu – wobec czego dokonano modyfikacji obowiązku wnioskodawcy. Bezspornym zarazem jest, że stosowanie w aktach prawa miejscowego powtórzeń przepisów ustawy wraz z ich modyfikacją stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że żaden przepis nie reguluje elementów, ani nie wskazuje konkretnych wymagalnych składników wniosku o wypłatę zryczałtowanego dodatku energetycznego. W określonym wzorze wniosku nie ma klauzuli, zgodnie z którą brak podania danych w którejkolwiek rubryce wniosku będzie skutkował nieprzyznaniem dodatku. Przesłanki warunkujące przyznanie dodatku ujęte zostały w art. 3 pkt 13c ustawy Prawo energetyczne z odwołaniem się do art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i te normy ustawowe mają decydujące znaczenie dla przyznania/odmowy prawa do dodatku. Natomiast wzór wniosku określa wyłącznie formę podania, techniczną podstawę umożliwiającą prawidłową jego wypłatę. Skoro więc do wniosku ma zostać dołączona kopia umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej, to tym samym konieczne i uzasadnione jest ujęcie w podaniu o dodatek – stąd wzór wniosku – niezbędnych danych uprawnionego podmiotu, aby to świadczenie prawidłowo wypłacić. W tym zakresie nie można stwierdzić, aby sporna uchwała rażąco naruszała wskazywane przez Wojewodę przepisy prawa, tym bardziej że numer PESEL służy do zidentyfikowania konkretnej osoby uprawnionej. Skoro zatem żaden przepis ustawowy nie określa elementów składowych wniosku, Rada nie uzależniła wypłaty dodatku od podania wszystkich danych określonych w rubrykach wzoru i tym samym nie doszło do wprowadzenia nowych, nieprzewidzianych ustawą warunków do przyznania dodatku, a także nie wprowadzono ograniczenia kręgu wnioskodawców (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2021 r. o sygn. akt III SA/GI 628/20). Końcowo organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia prawa w zaskarżonym zakresie – nie jest to naruszenie istotne, skutkujące stwierdzeniem nieważności ww. regulacji uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 30 czerwca 2021 r. nr XLIV/308/2021 Rada, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5d ust. 2 u.P.e. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, wzór wniosku o wypłatę dodatku energetycznego. Z pozostałych regulacji art. 5d (ust. 1 i 3 u.P.e.) wynika, że dodatek energetyczny przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Do wniosku dołącza się kopię umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej (ust. 1). Dane osobowe przetwarzane w zakresie niezbędnym do wypłacenia dodatku energetycznego przechowuje się przez okres nie dłuższy niż 5 lat od dnia zaprzestania wypłacania tego dodatku (ust. 3). Z kolei z art. 3 pkt 13c u.P.e. wynika, że odbiorca wrażliwy energii elektrycznej to osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133 oraz z 2021 r. poz. 11), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Zgodzić się należy z Wojewodą, że żądanie zgodnie z określonym uchwałą wzorem wniosku o wypłatę dodatku energetycznego podania numeru PESEL wnioskodawcy stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Wa 492/20, zgodnie z którym używanie tego numeru na potrzeby oznaczenia strony postępowania administracyjnego, w przypadku gdy brak jest przepisu wprost stanowiącego podstawę dla przetwarzania tej danej, jest nadmiarowe i niezgodne z zasadą minimalizacji danych wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, "RODO"). Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Jak słusznie zwrócono uwagę w skardze, żadna z danych, które pozwala zidentyfikować numer PESEL (data urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci, liczba kontrolna) nie potwierdza przesłanek, od których zależne jest przyznanie dodatku energetycznego lub jego wysokość. Numer PESEL podlega szczególnej ochronie (art. 87 RODO), bowiem jak wskazuje się w piśmiennictwie, prawodawca unijny wprowadził omawianą regulację, mając na uwadze fakt, iż wykorzystywanie uniwersalnych identyfikatorów osobowych może stwarzać różnego rodzaju zagrożenia w sferze ochrony danych osobowych (P. Fajgielski (w:) Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (w:) Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, Warszawa 2018, art. 87.). W świetle powyższego, samo wprowadzenie wymogu posłużenia się tym numerem, niemające w tym przypadku prawnego uzasadnienia, stanowi wyraz istotnego naruszenia prawa. Przetwarzanie tej danej osobowej nie mieści się bowiem w zakresie przesłanki niezbędności do wykonania zadania realizowanego w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi – art. 6 ust. 1 lit. e. Podobnie zasadne jest stanowisko skarżącego co do tego, że istotnym naruszeniem prawa jest wprowadzenie wymogu złożenia przez wnioskodawcę określonej treści oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zgodnie z art. 233 § 1 K.k. kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Art. 233 § 6 K.k. stanowi z kolei, że przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Z przepisu tego wprost wynika, że to przepis ustawy ma przewidywać możliwość odebrania takiego oświadczenia pod określonym rygorem. Nie może on zatem zostać wprowadzony – jak w niniejszym przypadku – na mocy aktu prawa miejscowego, tym bardziej że delegacja ustawowa (art. 5d ust. 2 u.P.e.) nie przewiduje wyraźnego upoważnienia w tym zakresie. Z treści punktu 4 należało zatem wyeliminować sformułowanie, które wprowadza rygor odpowiedzialności karnej za złożenie oświadczenia. Rację ma wreszcie skarżący co do tego, że wyeliminowania wymaga także zapis zawarty w punkcie 5 wzoru wniosku o treści "/oryginał do wglądu/". Z pozostałej części tego punktu wynika, że do wniosku wnioskodawca dołącza kopię umowy kompleksowej/umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym. Taki zapis jest zgodny z przytaczanym już wyżej art. 5d ust. 1 zdanie drugie u.p.e., z którego wynika, że do wniosku dołącza się kopię umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej. Nie ma natomiast podstaw do tego, aby dodatkowo żądać od wnioskodawcy przedstawienia oryginału umowy (do wglądu – jak to określono we wzorze). Modyfikacja zakresu wniosku, o którym mowa w art. 5d ust. 1 u.p.e., poprzez nałożenie na wnioskodawcę dodatkowego obowiązku, stanowi o przekroczeniu przez radę gminy ustawowego upoważnienia, o którym mowa w art. 5d ust. 2 u.p.e. (por. także powoływany wyżej wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Wa 492/20). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu przez Gminę Stąporków kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku), obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).